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Histoire et Stratégies

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Défense et sécurité : une stratégie pour l’Europe

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Par le général de division (2S) Maurice de LANGLOIS

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L’UE, acteur global par excellence, doit pouvoir, sur la base de ses valeurs communes, définir et développer une nouvelle stratégie, que l’on peut qualifier de globale, et qui doit aller bien au-delà de la Politique de sécurité et de défense commune actuelle. A partir des documents existants et des avancées du Traité de Lisbonne, il y a une place pour un nouveau document « chapeau » à caractère très général qui mette en exergue le continuum sécurité défense tel qu’il a été élaboré dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale national de 2008. Cette action, à forte visibilité politique, devra être accompagnée et validée par des initiatives concrètes qui rapprochent les outils de défense et de sécurité nationaux.

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Tout état politique, qu'il s'agisse de paix ou de guerre, suppose un rapport de forces[1]. Dans ces conditions, plus que jamais, la sécurité reste inséparable de la défense et les dividendes de la paix n'aboutiront jamais à la dissolution du capital militaire[2].

La Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) n'existe que par ses engagements opérationnels et son développement capacitaire.

Les résultats obtenus par les opérations militaires de l'Union européenne, Atalante étant la dernière en date, ont démontré qu'en 10 ans, la PSDC était devenue une réalité. L'Union européenne sait faire et elle l'a démontré au travers des missions dites de Petersberg, que ce soit au titre de l'imposition de la paix avec EUFOR Tchad, de la prévention des conflits, avec EUSEC RDC, ou de la formation, du conseil et de l'assistance, avec EUTM Somalia. Au niveau capacitaire, l'initiative "pooling and sharing" lancée à Gand en septembre 2010, et qui n'est que la mise en œuvre par les 27 de la stratégie européenne de sécurité[3] de 2003, a permis de lancer en novembre 2011, onze chantiers considérés comme prioritaires par les ministres de la défense. Ils concernent indifféremment le ravitaillement en vol, le soutien médical, la formation, les munitions, les satellites de communication militaire ou l'ISR

[4].

Cependant, l'ambition affichée en 2003 et complétée en 2008 par la déclaration sur le renforcement des capacités[5], est loin d'avoir atteint son objectif. Le contrat opérationnel n'a pas été atteint, même si le chiffre de 60 000 hommes correspond globalement à l'ensemble des opérations militaires et missions civiles menées par l'UE depuis près de 10 ans. Aucun groupement tactique n'a encore été engagé malgré un niveau de préparation et d'interopérabilité excellent pour la majorité d'entre eux. Il faut se demander aujourd'hui pourquoi l'UE n'a plus lancé d'opérations militaires depuis 2008. Et si les avancées capacitaires sont bien réelles, elles souffrent néanmoins de lenteur et de manque d'ambition.

Est-ce dû à une frilosité générale des Européens, un manque de volonté politique ou à un concours de circonstances lié principalement à la crise financière, qui a freiné toute velléité de l'Union européenne de développer la PSDC ? Ou alors, plus simplement, est-ce parce que la PSDC est trop jeune et manque encore de moyens et de visibilité ? Elle a certainement besoin de temps et plus sûrement, d'un soutien politique affirmé.

Il ne faut donc pas, sur ce résultat en demi-teinte, être tenté de revoir à la baisse l'ambition européenne.

Tout en étant conscient de l'existence en Europe d'un courant de type soft power, axé plutôt sur l'action humanitaire que sur les opérations militaires, le nouveau regard des Etats-Unis tourné vers l'Asie-Pacifique devrait plutôt provoquer une prise de conscience chez les Européens qu'ils ne bénéficieront plus dans l'avenir des mêmes garanties apportées par le soutien américain, notamment au travers de l'OTAN.

De plus, l'évolution des risques et menaces, après la surprise stratégique des révolutions arabes et le retour de conflits potentiels entre Etats aux portes même de l'Europe, montre qu'il est urgent de prendre de nouvelles initiatives en matière de défense.

Il est temps de remodeler la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) avec une ambition plus marquée et plus englobante de notre sécurité et de notre défense au niveau européen. La crise financière, contrainte forte mais, il faut le souhaiter, contrainte d'un temps, doit faire l'objet d'hypothèses de règlement à plus ou moins brève échéance, afin ne pas fausser un exercice sur l'évolution de nos outils de défense qui concerne les vingt prochaines années à venir et qui vise à hisser l'Europe au niveau de ceux « qui comptent ».

Cette Europe, qui réalise déjà l'Union économique et monétaire au travers du mécanisme de stabilité, est engagée de fait dans une logique de «souveraineté partagée [6]». Il est étonnant qu'elle n'ait pas encore adopté une approche similaire pour sa défense et sécurité.

Encore faudrait-il développer un discours clair et compréhensible pour les opinions publiques. Ce n'est pas malheureusement pas le cas, car les stratégies, les organisations et les réalisations de l'UE dans ces domaines sont confuses, complexes et peu visibles[7]. Ne leur donne-t-on pas plutôt le sentiment d'une mécanique trop complexe et quasiment grippée pour qu'ils puissent s'y intéresser ?

Plusieurs pays militent pour la révision de la Stratégie européenne de sécurité avec une approche plus globale. Cette idée n'a de sens qu'accompagnée de mesures concrètes dans les domaines des opérations et du capacitaire, qui permettront de valider la volonté des Etats membres à se prendre en main autour d'une ambition actualisée et régénérée. La Roumanie a diffusé en septembre 2012 un papier de réflexion appelant à la révision de la Stratégie européenne de sécurité. Quatre Etats membres, l'Espagne, l'Italie, la Pologne et la Suède se sont associés pour faire travailler ensemble leurs think tanks nationaux sur une future « stratégie globale pour l'Europe» et faire des propositions à la Haute représentante au premier semestre 2013.

Cela va dans le bon sens même si le niveau d'application est discutable. La France et ses principaux partenaires doivent revendiquer des travaux qui favorisent les intérêts communs de l'UE. Il est possible de lancer avec nos principaux partenaires une réflexion sur une stratégie de défense et de sécurité générale pour l'Europe.

 

 

 

1.     Rendre la stratégie de défense de l'Europe plus lisible

 

En décembre 2003, l'Union européenne a adopté la stratégie européenne de sécurité, qui traite de la dimension extérieure de la sécurité de l'Europe. En mars 2010, le Conseil européen adoptait la stratégie de sécurité intérieure.

Alors que le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, donc avant la stratégie de sécurité intérieure, offrait pour la première fois à l'Union européenne l'opportunité de porter un véritable projet commun dans les domaines de la sécurité et de la défense, il est surprenant que nous disposions encore à ce jour de deux stratégies différentes, dont la complémentarité semble parfois confuse.

Le traité de Lisbonne ouvre de nouvelles perspectives permettant de mieux combiner dimensions intérieure et extérieure. « Il n'est pas de sécurité intérieure sans dimension extérieure, dès lors que la sécurité intérieure dépend de plus en plus de la sécurité extérieure »[8]. Cependant les progrès réalisés à cet égard sont trop lents et incomplets.

Une analyse des risques et menaces des deux stratégies, extérieure et de sécurité, montre à la fois une convergence sur un certain nombre de thèmes et un besoin d'actualisation.

Concernant l'action extérieure de l'UE, la stratégie européenne de sécurité a identifié en 2003 puis 2008 des menaces liées à la prolifération des armes de destruction massive, le terrorisme, en Europe et dans le monde entier, la criminalité organisée, les phénomènes migratoires, la cybersécurité, la sécurité énergétique, les conséquences du changement climatique, les catastrophes naturelles, la dégradation de l'environnement et la concurrence pour l'appropriation des ressources qui exacerbent les conflits et augmentent les flux migratoires.

La stratégie intérieure de sécurité s'attache plus naturellement à l'environnement immédiat des citoyens de l'Union européenne. Les principaux risques et les menaces auxquels l'Europe est confrontée aujourd'hui sont le terrorisme, la grande criminalité et la criminalité organisée, le trafic de drogue, la cybercriminalité, la traite des êtres humains, l'exploitation sexuelle de mineurs et la pédopornographie, la délinquance économique et la corruption, le trafic d'armes et la criminalité transfrontière, les insuffisances d'énergie et les défaillances graves des technologies de l'information et de la communication (TIC).

Il faut bien reconnaitre que la grande majorité de ces risques et menaces s'affranchit de toute notion de frontière intérieure ou extérieure. Cela est d'autant plus important qu'à l'heure de la mondialisation, pour les citoyens européens, la distinction entre la sécurité extérieure et intérieure s'efface progressivement au profit d'une notion de sécurité à caractère global, à l'aune de ce qui avait déjà été écrit dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale français de 2008.

Dans ce contexte, la stratégie de sécurité intérieure précise bien qu'elle apporte un complément indispensable à la stratégie européenne de sécurité, qui prônait le développement social, politique et économique de la société mondiale comme le meilleur moyen de bâtir une sécurité effective et durable.

Il s'agit bien de « reconnaître l'interdépendance entre sécurité intérieure et sécurité extérieure en élaborant une approche de "sécurité globale" à l'égard des pays tiers[9] ».

Concernant le traité de Lisbonne, ses avancées n'ont pas été prises en compte dans leur intégralité dans les deux stratégies et posent un problème de cohérence globale. Or, depuis la fusion des trois piliers européens et la création du poste de Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (HRAEPS), qui est aussi vice-président de la Commission européenne, le continuum défense-sécurité est devenu une réalité à Bruxelles.

Le traité introduit de nouveaux mécanismes dont une clause de défense mutuelle, obligation pour les Etats membres de porter assistance à l'un des leurs, en cas d'agression de son territoire. La clause de solidarité permet à chaque Etat de faire une demande d'assistance aux autres membres de l'UE, par tous les moyens, dont les moyens militaires en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe soit d'origine humaine, soit d'origine naturelle. La nouveauté de ce mécanisme qui existait déjà avant le traité, est de pouvoir maintenant faire appel aux forces armées à l'intérieur des frontières européennes.

Le traité lance la coopération structurée permanente, avec les États qui s'engageront à renforcer la PSDC par un niveau élevé de participation aux opérations et leur engagement dans un nombre significatif de coopérations sur les équipements de défense.

Enfin, il étend son champ d'activité aux questions industrielles et commerciales dans le domaine de l'armement. Il valide l'existence de l'Agence européenne de défense, créée en 2004 par une action commune, pour le développement d'une réelle politique européenne de l'armement.

Toutes ces évolutions sont primordiales et devraient avoir un impact direct sur nos outils de défense nationaux et leur emploi au niveau européen.

 

A travers les différentes approches de ces documents qui ne sont pas contradictoires mais complémentaires, il est nécessaire de développer une nouvelle stratégie plus générale, voire globale, qui doit aller bien au-delà de la PSDC actuelle. A titre d'exemple, ce travail permettra de s'affranchir du paradoxe que vit l'Agence européenne de défense (AED) : d'un côté, elle doit favoriser le développement des capacités de défense des Etats membres dans le strict périmètre de la PSDC, de l'autre elle doit mettre en place une base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) qui concerne un périmètre bien plus large couvrant l'ensemble des capacités de défense.

 

 

2.     Le nouveau contexte

 

La crise financière, et ses effets sur les budgets de défense, devrait être perçue comme une opportunité pour opérer les rapprochements des outils de défense et de sécurité des Etats. S'il est relativement aisé de lancer des initiatives entre pays de taille intermédiaire, à l'exemple du BENELUX, cela est rendu plus difficile pour les Etats plus importants car ceux-ci savent qu'ils devront engager leur souveraineté nationale. Que faut-il abandonner ? Que faut-il partager ? Question épineuse mais y-a-t-il encore le choix ? Il faut bien le reconnaître, aucun pays européen n'a la capacité de mener une opération de grande envergure en national. Le pire serait, sous la pression des contraintes budgétaires, de continuer sur une logique de réductions homothétiques. Elle n'aurait plus aucun sens, une fois franchi le seuil minimum de capacités qui deviendraient échantillonnaires et perdraient toute valeur opérationnelle. Il faudra faire des choix, envisager des abandons de capacités et changer de paradigme sur la notion de souveraineté nationale qui prévalait jusqu'à aujourd'hui.

Le changement d'attitude des Américains vis-à-vis des Européens, initié par le discours de Robert Gates en juin 2011 devant l'OTAN

[10], se confirme. Le pivot vers le Pacifique est une réalité et se traduit déjà par les faits, renforcement de la présence militaire américaine dans la région Asie-Pacifique, avec le déploiement de troupes en Australie, renforcement de la coopération militaire avec le Japon, et consolidation des liens militaires avec certains pays d'Asie, en particulier les Philippines et le Vietnam. Ceci pose la question du maintien de la primauté du lien transatlantique et, par voie de conséquence, de l'acceptation des Européens à prendre en charge une partie du fardeau, appelé le burden shifting.

Les risques et menaces ont évolué depuis 2008. Il est impératif de faire état, par exemple, des conséquences des révolutions arabes et de leur extension potentielle aux frontières de l'Europe, des rivalités pour le contrôle de production d'énergie, à l'exemple de ce qui se passe en Méditerranée orientale pour le contrôle des champs gaziers, ou des effets induits d'une possible confrontation militaire entre l'Iran, Israël et les Etats-Unis et l'évolution de l'attitude de la Chine face à la Russie et aux Etats-Unis.

Une étude récente[11] menée par l'ECFR[12] au profit de l'IRSEM et qui concerne l'analyse comparative des livres blancs des 27 Etats membres de l'UE, conclut sur la nécessité de créer une rupture, « passage d'une définition nationale du besoin stratégique à une approche collective » européenne.

Selon l'ECFR, l'UE se heurte à deux difficultés, « au niveau stratégique d'abord, où les décideurs politiques européens doivent prendre conscience de la réalité des intérêts partagés et du caractère inéluctable de la dépendance mutuelle en matière de défense. Au niveau de sa mise en œuvre ensuite : les ministères de la défense doivent surmonter leur rejet historique et culturel de la planification conjointe ou tout du moins complémentaire, y compris en matière de forces et de capacités ».

 

Mais cela doit passer par une volonté politique des Etats, avec l'affirmation d'un leadership d'un petit groupe d'entre eux capable de créer une véritable rupture. 

 

 

3.     Une stratégie de défense et de sécurité pour l'Europe

 

Si l'étude sur les livres blancs menée par l'ECFR constate une grande hétérogénéité des cultures stratégiques et des planifications nationales, il existe néanmoins un certain nombre de zones de convergence, qui, liées aux impératifs européens, permettrait de lancer, sans remettre en question les bases des stratégies précédentes, les travaux de définition d'une stratégie générale de défense et de sécurité.

Le périmètre refléterait le continuum défense-sécurité, en rapprochant les notions développées dans les deux stratégies, extérieure et intérieure, en prenant en compte les nouveaux outils du traité de Lisbonne.

A la lumière des défis mondiaux qui se présentent à l'Europe, cette nouvelle stratégie actualiserait les menaces qui pèsent sur ses citoyens. Elle affirmerait ensuite son ambition au titre de la sécurité intérieure et extérieure, avec la définition d'un modèle de défense et de sécurité européen. En découleraient des objectifs stratégiques avec des scénarios types d'engagement.

Cela impliquerait par la suite la définition de nouveaux scénarios débouchant sur des missions types, dépassant largement le champ des missions de Petersberg. Un nouveau processus complet d'évaluation des besoins et des réponses des Etats membres devrait être élaboré.

Les notions de dépendance et de partage de souveraineté seraient abordées et illustrées par des exemples concrets au niveau des opérations (approche globale, accélération du processus décisionnel, engagement des groupements tactiques), de l'organisation (structures permanentes, financements communs), du partenariat et du capacitaire (équipements, formation et entraînement, emploi, structures, ...). Ces initiatives, dont certaines sont déjà lancées et montrent tout leur intérêt, comme l'EATC[13], devront accompagner les travaux de réflexion conceptuelle afin de prouver que la volonté politique des Etats-membres est devenue une réalité.

Même si les USA resteront un partenaire privilégié de l'UE, l'évolution à la baisse du lien transatlantique prendra une place importante dans le document, avec une analyse des conséquences sur le lien avec l'OTAN.

 

 

 

Conclusion

La France est déjà engagée dans une logique de dépendance et de partage de souveraineté. Les lacunes constatées pendant l'opération Harmattan n'ont été qu'un révélateur supplémentaire de lacunes capacitaires déjà identifiées.

La pression causée par la crise financière, même s'il faut la considérer comme passagère, doit être l'occasion d'envisager le principe d'autonomie stratégique sur une échelle plus large que l'échelle nationale. C'est le principe de la souveraineté partagée, déjà mise en œuvre au niveau économique.

Pour y arriver, il existe une double voie :

-          par le haut, sur la base des valeurs communes de l'Europe, définir et développer une nouvelle stratégie, plus générale, qui doit aller bien au-delà de la Politique de sécurité et de défense commune actuelle, car celle-ci n'est plus cohérente dans le contexte actuel ;

-          par le bas, en parallèle, lancer des initiatives fortes qui rapprochent les outils de défense et de sécurité nationaux, prouvant que l'exercice n'est pas seulement théorique.

Cela devrait impliquer une relance du processus complet de définition du besoin, de la manière d'y répondre au niveau des organisations, des Etats-membres ou au travers de coopérations bilatérales, multilatérales et régionales.

Cela pourra conduire par la suite à des chantiers de mise en cohérence des planifications de défense nationale, avec harmonisation du besoin, harmonisation des calendriers. Par voie de conséquence, des regroupements industriels pourront être opérés avec rapprochement et complémentarité des structures de recherche et de développement, en prenant en compte autant que possible le caractère dual.

Une nouvelle coopération UE-OTAN pourra alors se dessiner.

 

[1] Julien Freund « Le concept de désarmement »

[2] Hervé Coutau-Bégarie « Traité de stratégie »

[3] Stratégie européenne de sécurité page 13 : « recourir systématiquement à des moyens mis en commun et partagés permettrait de réduire les doubles emplois et les frais généraux et, à moyen terme, de renforcer les capacités ».

[4] Intelligence Surveillance and Reconnaissance

[5] Déclaration sur le renforcement des capacités page 1 : « ... l'Europe devrait être effectivement capable, dans les années à venir, ...notamment de déploiement de 60 000 hommes en 60 jours pour une opération majeure, ...de planifier et de conduire simultanément ... deux opérations importantes de stabilisation et de reconstruction, ...soutenue par un maximum de 10 000 hommes pour une durée d'au moins deux ans...»

 

[6] Les métamorphoses de la souveraineté, 2011, Pauline MORTIER Thèse de doctorat : « Le processus de l'Union européenne entérine l'idée que la souveraineté de l'Etat est donc désormais partagée. Cependant, l'influence de l'Union va encore plus loin avec la notion de compétences exclusives puisque dans les domaines de compétences exclusives, l'Etat se trouve dépossédé de sa compétence et n'a plus les moyens d'agir.

[7] Référence aux quatre documents suivants, la Stratégie européenne de sécurité de 2003/2008, la Déclaration sur le renforcement des capacités 2008, le Traité de Lisbonne 2009 et la Stratégie de sécurité intérieure 2010

[8] Stratégie de sécurité intérieure pour l'Union européenne page 30

[9] Stratégie de sécurité intérieure pour l'Union européenne page 30

[10]Indeed, if current trends in the decline of European defense capabilities are not halted and reversed,  Future U.S. political leaders- those for whom the Cold War was not the formative experience that it was for me - may not consider the return on America's investment in NATO worth the cost”.

[11] A paraître en novembre 2012

[12] The European Council on Foreign Relations


 

[13] European Air Transport Command

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