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Expériences alliées

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Défense italienne: évolutions et perspectives

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Par le Général ÉRIC BOULNOIS

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Avec l’Italie, nous poursuivons dans ce numéro le tour d’horizon des forces armées des grands pays européens. Nous remercions le Général de brigade Éric Boulnois, attaché de défense près notre ambassade à Rome, qui a bien voulu rédiger ce panorama très complet des forces armées italiennes, pour le plus grand profit des lecteurs des Cahiers.

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Pays latin par excellence, l’Italie est tout d’abord connue des Français pour ses pizzas et spaghettis all’dente, ainsi que par une faconde et une exubérance gestuelle (héritage de la Comedia dell’Arte?), sans oublier le calcio (le football) érigé au rang de religion d’État. On aurait bien tort cependant de trop cultiver ces images d’Épinal, car elles pourraient nous faire oublier que nos cousins transalpins se sont forgé un bel outil opérationnel soutenu par un secteur d’industrie de défense de premier plan.

Afin de mieux comprendre ce grand partenaire et indispensable allié, il apparaît utile de commencer par revenir sur certaines de ses caractéristiques, essentiellement liées à l’Histoire. Cela nous permettra de présenter plus facilement l’outil de défense actuel et ses capacités, avant d’en évoquer ses évolutions. Nous nous attacherons à suivre plus particulièrement l’armée de terre.

Un outil participant à un indispensable besoin de visibilité internationale 

Pays marqué collectivement par une grandeur perdue, un passé prestigieux et dominateur révolu, l’Italie pourrait être qualifiée aujourd’hui comme pays «du seuil», ou «au seuil», hanté par la peur d’un déclassement international. Affichant une ambition internationale avérée, c’est une nation qui peine à exprimer une réelle vision stratégique. Peu encline à l’anticipation et la planification, et ne réussissant pas en conséquence à se projeter de manière coordonnée dans l’avenir, elle fait montre d’un grand pragmatisme doublé d’une dose d’opportunisme souvent déroutant. Elle se montre, en revanche, redoutable dans des situations requérant de la réactivité. Mais l’essentiel aujourd’hui pour l’Italie demeure d’exister et d’être (et rester) visible sur la scène mondiale. Dans ce cadre, les forces armées, à travers leurs participations aux opérations extérieures, trouvent une place de première importance.

Par ailleurs, se prévalant d’une longue tradition de commerçants, l’Italie possède un lobbying industriel puissant et agressif, fort de ses PME, qui sait s’appuyer sur une diaspora fortement disséminée à travers le monde (notamment sur le continent américain). Forts de cette dernière et de la réactivité naturelle de leurs concitoyens, les gouvernements successifs ont mis en place une diplomatie économique très active formalisée aujourd’hui par le sistema paese[1].

Pour ce qui regarde maintenant le domaine de la défense, on ne peut faire fi de l’héritage de la seconde guerre mondiale (les pièces telles qu’elles étaient au départ du coup), si l’on veut comprendre ce qui se passe aujourd’hui. Ainsi, comme pour l’Allemagne, l’Italie a vu sa nouvelle Constitution taillée sur mesure. Son article 11[2], à défaut de limiter/interdire (suivant l’interprétation qui en est faite) une éventuelle posture (trop) offensive de la part de ses forces armées, a été longtemps pris dans un sens non interventionniste. En outre, forts de cette double lecture possible de leur Constitution, les politiques italiens en ont souvent profité pour négocier la participation de l’Italie à des OPEX (les fameux caveat des ROE) au gré de leurs intérêts, liés à l’évolution du soutien de leur opinion publique, elle-même variable ‒ comme celles de tous les pays occidentaux ‒ en fonction du nombre de morts nationaux en opérations.

Il en ressort que les politiques adoptent une approche que l’on pourrait schématiser de pacifiste, aimant donner un rôle de pacificateurs aux soldats, idée qui est devenue prégnante dans la société. On retrouve cet état d’esprit dans la presse, qui soutient les militaires italiens en opérations de paix tout en suivant de près les décisions pouvant aboutir à dégâts collatéraux occasionnés lors d’actions opérationnelles (armer de bombes les avions italiens en Afghanistan par exemple). Ceux-ci seraient difficilement supportables par l’opinion publique. En revanche, l’engagement de leurs forces armées en opérations permet notoirement à l’État et à la nation d’être visibles et d’exister, et offre à l’Italien l’occasion de s’enorgueillir de l’action bienfaitrice de ses soldats.

On ne peut pas parler non plus de la défense italienne sans parler de son alignement sur les positions américaines et de son atlantisme fidèle, tous deux issus du jeu des alliances de l’après Seconde Guerre mondiale. Ainsi, difficile à comprendre et à accepter pour nous Français, les Italiens n’ont pas de doctrine propre (ils ont adopté celle de l’OTAN) et se sont longtemps reposés sur la super protection de l’Alliance. Cela ne les empêchait pas, plus le temps avançait, de vouloir se doter d’un outil de défense performant, en observant notre outil national et celui des Britanniques. Les capacités opérationnelles de nos forces armées et les savoir-faire professionnels de nos militaires sont une de leurs références.

Pendant la longue période de reconstruction du pays, l’Italie s’est attachée, dans le cadre de l’OTAN, à redevenir un partenaire militaire sur qui l’on pouvait compter. Le second conflit en Irak a représenté une étape fondamentale. Sous la forte pression américaine, les Italiens s’y sont trouvés engagés seuls aux côtés de deux grands partenaires (US et UK) pour y mener leurs premières actions de guerre significatives depuis 1945. Cela a notoirement permis à une génération d’officiers de prouver leurs qualités de chefs et de mettre en pratique leurs savoir-faire tactiques. Nous avons affaire dorénavant à de nouveaux chefs militaires «décomplexés». Depuis, pratiquement tous leurs officiers généraux et supérieurs sont partis sur les théâtres d’opérations, au même titre et au même rythme que nous. La priorité nationale est actuellement donnée à l’Afghanistanet au Liban, car cela leur permet de conserver un lien particulier avec les Américains (dans le premier des cas), tout en leur offrant la visibilité internationale tant recherchée. La Méditerranée faisant partie de leur environnement historique, ils y consentent un fort investissement, en particulier dans les Balkans qui représentent leur arrière-cour. En outre, il faut être conscient que l’Italie, par son passé colonial réduit, sans DOM-TOM et sans siège au conseil de sécurité des Nations unies, ne possède pas la même vision du monde et ne partage le même poids des responsabilités qu’une grande puissance comme la France.

Concernant le multinational, outre l’attachement de l’Italie à l’Alliance dont elle est membre fondateur, l’Europe, dont elle est également membre fondateur, représente le deuxième pilier de sa politique internationale de sécurité (même si l’OTAN est l’outil de défense par excellence). Depuis l’arrivée de M. Monti au gouvernement, les positions pro-européennes de l’Italie sont affichées avec plus de conviction y compris dans le domaine de la défense, sans pour autant que soit vraiment défini un nouveau périmètre à la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) vue par l’Italie. Au demeurant, toute intervention italienne doit être faite dans le cadre d’une résolution de l’ONU.

Un outil de défense à plusieurs vitesses et qui souffre

L’Italie peine à exprimer une vision stratégique. Ainsi, son dernier Livre blanc, qui remonte à 2002, n’est pas un document de référence. Connaissant cette faiblesse structurelle de son pays, l’amiral Di Paola, alors CEMA, avait demandé à son état-major de se lancer dans la rédaction d’un concept stratégique qui a été finalisé en 2005. C’est ce document qui fait référence aujourd’hui dans le domaine de la défense italienne. Il devrait être remplacé début 2013 par une nouvelle version prenant en compte l’évolution de l’environnement international.

En première approche, on peut dire que les forces armées italiennes sont assez bien équipées au détriment de leur niveau d’entraînement, qui reste globalement en dessous des standards OTAN. Les autorités civiles et militaires, ne voulant pas se voir reprocher par l’opinion publique un manque de préparation avant projection et de moyens mis à disposition lors des opérations, ont opté pour un niveau opérationnel différencié suivant les unités. Celles considérées comme étant les plus opérationnelles (préparation et équipements) sont celles qui participent aux missions en Afghanistan. Viennent ensuite celles projetées au Liban et dans les Balkans. La dernière catégorie touche les unités qui participent essentiellement à la sécurité intérieure.


·       Les missions de la défense italienne

Les missions des forces armées italiennes sont au nombre de quatre:

  la défense des intérêts nationaux et vitaux de l'Italie;

  la contribution à la défense collective de l'espace euro-atlantique dans le cadre de l'OTAN;

  la participation à la prévention des crises et aux opérations de maintien de la paix;

  la sauvegarde des institutions et la contribution en cas de catastrophes naturelles et autres situations d'urgence.


·           Le budget

Le budget de la défense s’articule autour de quatre fonctions principales: défense, sécurité du territoire (carabiniers), pensions et «autres dépenses». Pour 2011, il était caractérisé par une stagnation et s’élevait à 20,55 G€ (0,8% du PIB), dont 14,36 G€ pour la seule fonction défense (correspondant au budget des trois forces armées). Pour 2012, il se caractérise par une baisse de 3,2% et s’élève à 19,89 G€, dont 13,55 G€ pour la seule fonction défense (- 5,7%). Au sein de cette fonction défense, ce sont surtout les crédits d’investissement qui accusent une baisse sévère (2,5 G€, -28 %), tandis que ceux dédiés au personnel restent stables (9,55 G€, + 1 %) avec 70% du total.

Ce budget est abondé par deux autres budgets: celui du ministère du développement économique (MSE), qui participe à la R&D et aux achats d’équipements, et celui pour les OPEX. Ce dernier, voté par le Parlement et géré par le ministère des finances, s’élève à 1,44 G€, en baisse de 0,23 G€ par rapport à 2011. La crise financière ainsi que les dépenses faites lors du conflit en Libye ont obligé le gouvernement à réduire dès le 2° semestre 2011 ses contingents en OPEX (Liban et Balkans essentiellement), l’Afghanistan restant stable. Ce budget, même s’il sert essentiellement au financement des opérations extérieures proprement dites, permet aussi de maintenir un niveau opérationnel différencié aux unités abonnées, grâce à des activités de préparation opérationnelle avant projection (cf supra). Le gouvernement est actuellement à la recherche de nouvelles zones de déploiement des forces armées, toujours dans le même souci de garder une grande visibilité internationale à l’Italie. Les militaires y voient, en outre, un moyen de préserver ce budget destiné à payer l’entraînement de leurs unités.

Si l’on comptabilise l’ensemble des crédits concourant à l’effort de défense (le budget de la fonction défense, le budget du ministère du développement économique (MSE) et celui des opérations extérieures), l’Italie y consacre environ 1,2% de son PIB. Ce n’est pas négligeable, mais reste cependant en dessous du niveau jugé nécessaire par les autorités militaires (1,5% du PIB) pour assurer à long terme les missions dévolues à la défense ainsi que le renouvellement des équipements et, en tout état de cause, inférieur aux 2% attendus au sein de l’OTAN.


·       Ressources humaines – effectifs

La conscription a été suspendue le 1er janvier 2005. La pyramide des grades est extrêmement déséquilibrée avec un sureffectif d’environ 1.600 officiers et de 33.000 sous-officiers supérieurs et un sous-effectif de 24.000 sous-officiers subalternes et de 17.000 militaires du rang.


 

 


Armée de Terre


Marine


Air


TOTAL


Théorique

112.000

34.000

44.000

190.000


Réalisé

105.399

31.181

42.675

179.255


Objectif 2024

90.000

27.000

34.000

151.000


·       Les forces armées


Forte de 112.000 hommes, l’Esercito Italiano(EI) est organisée autour du commandement des forces opérationnelles terrestres (COMFOTER), qui regroupe 70.000 militaires armant 11 brigades de combat de mêlée, une brigade ALAT, sept brigades d’appui et de soutien et la composante italienne du NATO Rapid Deployable Corps/Italy (NRDC/IT). Les parcs des matériels majeurs sont, pour la plupart, vieillissants comme les nôtres (chars Ariete, véhicules Centauro, VCI Dardo…). Certains, plus modernes, sont en phase de rééquipement (VBCI Freccia, NH90, Pzh-2000…). Ils sont dans une phase moins avancée de numérisation de leurs brigades que nous (programme «Forza NEC») dont fait partie leur «soldat du futur» (équivalent de notre Félin).


Forte de 34.000 hommes, laMarina Militare Italiana(MMI) arme un groupe d’assaut aéronaval et aligne près d’une cinquantaine de bâtiments. Elle connaît deux problèmes: le vieillissement d’une partie de la flotte de surface et la baisse des activités et de l’entraînement touchant directement sa capacité opérationnelle. Elle aligne aujourd’hui entre autres deux porte-aéronefs (Garibaldi et Cavour), sept sous-marins classiques, quatre destroyers lance-missiles, 12 frégates et trois bâtiments amphibies. Sa composante aéronavale compte 16 vieux AV‑8B Harrier Plus et plus de 70 hélicoptères. Dans le cadre de sa modernisation, elle a commandé 46 NH90, 24 EH101, 10 FREMM (dont les quatre dernières ne sont pas garanties) et, surtout, 16 F35B pour armer le Cavour.


Forte de 44.000 hommes, l’Aeronautica Militare Italiana(AMI) pour des raisons d’économies, est engagée dans un processus de restructuration visant à réduire ses effectifs et le nombre de ses implantations (à terme, quatre bases «chasse» sur les huit existant actuellement), et à rationaliser les structures de commandement (fusionnement du COFA (CDAOA italien) et de la Squadra Aerea (CFA italien qui est devenu le Commando Squadra). Elle dispose d’environ 230 chasseurs (F-16 dont le leasing prend fin en 2012, une cinquantaine d’Eurofighter dédiés à la mission de défense aérienne, des Tornado et des AMX), de 30 avions de transport tactique (21 C-130J et 12 C-27J), de deux ravitailleurs KC-767-A, de six drones de reconnaissance RQ-1A Predator et de deux drones MQ-9 Predator B «Reaper» (l’Italie est en train de négocier l’armement de ses drones). Elle est en train de continuer d’acquérir des Eurofighter, et 74 JSF à partir de 2015.


De l’aveu même du ministère de la défense, l’effondrement des dépenses de fonctionnement (moins 45 % en euros constant depuis 2005) met en cause le niveau opérationnel des forces armées. Le commandement a donc décidé de donner la priorité à la préparation opérationnelle du personnel engagé en opération extérieure, financée sur le budget des opérations extérieures. Par ailleurs, les activités de coopération, quel que soit le pays concerné, ont été réduites au strict nécessaire.

Un outil qui se réforme… pour quelle ambition?

Lors de la rédaction de son «concept stratégique» en 2005, l’Amiral Di Paola, actuel ministre de la défense et CEMA de l’époque, avait préconisé une vaste réforme de l’outil militaire italien. Mais ce souhait n’avait pas été suivi d’effet. Or l’aggravation de la crise a eu pour conséquence de rendre impérative la mise en application de cette réforme, avec une première étape sur les trois ans à venir dans le cadre de la «spending review». Un effort de 2,84 milliards d’euros est prévu entre 2012 et 2014, mais il éloignera encore plus le budget italien de la défense des standards OTAN (2% du PIB demandé, 0,8% pour l’Italie en 2012).

Confronté à cette baisse continue des budgets, le ministre cherche à restructurer les forces armées italiennes selon un principe: conserver une capacité opérationnelle permettant à l’Italie de continuer à agir dans le concert des nations comme une grande puissance, malgré les coupes budgétaires. Il cherche à atteindre cet objectif en rationalisant l’armée italienne et, plus précisément, en la transformant en une armée numériquement plus faible et mieux pyramidée, mais techniquement plus avancée. Il est en effet indispensable de conserver une capacité d’intervention propre à assurer un grand rayonnement à l’Italie sur la scène internationale. Pour cela, l’Amiral Di Paola fixe comme cadre d’engagement une alliance de type OTAN ou UE.

L’effort principal portera sur le budget «personnel», avec l’objectif d’une part de réduire le format des armées de 43.000 personnes ‒30.000 militaires (-18%) et 10.000 civils (-20%)‒, d’autre part d’effectuer un repyramidage afin de gagner en cohérence (il y a actuellement un déséquilibre flagrant entre les fonctions de commandement et d’exécution, (voir plus haut). Mais cette réforme risque d’être difficile à mener pour des raisons structurelles (personnel de carrière, report de l’âge de départ en retraite) et conjoncturelles (absence de budget d’aide aux départs volontaires, crise). Pourtant, elle est la clé de tout car, actuellement, le budget «personnel» ponctionne 70% du total (la norme OTAN est de 50%) et impacte lourdement les volets équipements et entraînement (prévus d’être stabilisés à 25% chacun).

En parallèle, la plupart des programmes vont être revus (temporairement?) à la baisse, à l’exception de ceux concernant les fonctions C4, ISTAR[3] et forces spéciales qui vont être renforcés. En complément, des cessions immobilières sont également prévues (30% du parc sur six ans) pour soulager le budget, mais qui pourraient être difficiles à mettre en œuvre car les mairies sont parties prenantes de ces cessions et peuvent s’y opposer ou exercer un droit de préemption.

À la veille de quitter le gouvernement technique de M. Monti qui vient de donner sa démission, l’Amiral Di Paola a réussi à faire voter par le Parlement la loi cadre statuant sur la réforme de l’outil de défense italien. C’est une réelle victoire personnelle du ministre, qui a dû affronter non seulement les jeux des élus locaux défendant leurs intérêts politiques dans un pays où la défense n’est pas un sujet habituel de préoccupation, mais aussi une certaine fronde des organismes de représentation des militaires. Il laisse à son successeur la tâche de signer les décrets de mise en œuvre de la réforme. En parallèle, le décret concernant la «spending review» (mesures budgétaires imposées à l’ensemble des ministères par l’acuité de la crise; pour le MINDEF, cela signifie que 50% de la réduction totale du personnel devra être conduite dans les trois ans, de 2013 à 2015) avait été validé dès septembre.

À ce stade, si les objectifs annoncés sont ambitieux et cohérents, l’Italie, dotée d’un outil législatif qui devrait lui permettre de moderniser ses forces armées, devra faire preuve d’obstination et de persévérance pour mener à bien cette réforme indispensable. Une discussion avec les autres grands partenaires occidentaux qui se réforment aussi est plus que jamais indispensable pour s’assurer de faire des choix communément acceptables dans le cadre de l’Alliance et de la PSDC.

 




[1]Le «sistema paese», est une mobilisation, traduite par des directives, pilotée par le Ministère des affaires étrangères, du système interministériel (en particulier diplomatico-économique) italien et destinée à soutenir et promouvoir les exportations.


[2] «L’Italie répudie la guerre en tant qu’instrument d’entrave à la liberté des autres peuples et comme moyen de résolution des controverses internationales; elle consent, sous condition de parité avec les autres États, à des limitations de souveraineté nécessaires à un ordre qui assure la paix et la justice entre les nations; elle promeut et favorise les organisations internationales tournées vers de tels objectifs».

[3]Intelligence, Surveillance, Target Acquisition, and Reconnaissance


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