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Relations internationales

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L’échec de la Communauté Européenne de Défense (CED) 1951 – 1954 ou l’impossible Europe de la Défense.

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Par LCL Franc

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Sous les appellations successives de PESD, PESC ou PSDC (c’est-à-dire politiques européennes de sécurité et défense, européennes de sécurité commune ou de sécurité et de défense communes), laborieusement conçues traité après traité, depuis Maëstricht en 1991 jusqu’à Lisbonne en 2008, les instances européennes peinent à définir l’objectif, le contenu ainsi que le périmètre de ce qu’il est convenu d’appeler l’« Europe de la Défense ». En fait, cette notion souffre d’un « péché originel » qui a failli lui être fatal et dont elle peine néanmoins à se relever, l’échec en son temps, au début des années cinquante de la Communauté européenne de défense, la C.E.D.

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L’objet de cet article vise à rappeler comment cette idée est apparue, ce que devait être la CED dans l’esprit de ses concepteurs, et enfin, comment et pourquoi le projet a capoté ou plutôt a été sabordé par la France en 1954, la nation qui, paradoxalement, l’avait portée sur les fonts baptismaux, trois ans plus tôt.


La genèse, la question du réarmement allemand.

La concrétisation de la menace soviétique en Europe marquée par le Blocus de Berlin en 1948 – 49, la conclusion de l’Alliance atlantique en avril 1949, puis sa transformation en une structure militaire intégrée permanente en 1950 avec la désignation du général Eisenhower comme SACEUR[i], posaient, de façon indirecte, la question du réarmement allemand ; et ce, d’autant plus, que, simultanément, les gouvernements de l’Allemagne fédérale, puis celui de l’Allemagne démocratique ont été constitués, respectivement à Bonn et à Pankow. Inquiet de la menace potentielle représentée par la Volkspolizei est-allemande, le chancelier Adenauer demande, fin 1949, l’autorisation de lever un « corps de volontaires ». Les dirigeants français, et bon nombre de dirigeants européens, toutes tendances politiques confondues, hantés par une renaissance du militarisme allemand mis à terre en 1945, étaient viscéralement opposés à toute idée de réarmement de l’Allemagne.
Mais le rapport de forces Est-Ouest en Centre–Europe à cette époque[ii] imposait un renforcement de la défense occidentale, donc l’appoint, pour la « bataille de l’avant » de forts contingents allemands. En septembre 1950, l’Administration américaine tranche : il faut des soldats allemands pour assurer la défense de l’Europe. La France, en la personne de Robert Schumann refuse net. Très diplomatiquement, les « Trois Grands[iii] » occidentaux reconnaissent le bien-fondé d’une « participation allemande à une force intégrée consacrée à la défense des libertés européennes ». Dès lors, le gouvernement français ne peut plus persévérer dans sa logique de refus. C’est Jean Monnet qui propose alors de lier le réarmement allemand à la construction européenne : il s’agit de « faire réarmer les Allemands, sans réarmer l’Allemagne ». Comprenne qui voudra !
Le chef du gouvernement français, René Pleven, propose alors le 24 octobre 1950 la constitution d’une « armée européenne unifiée au point de vue de son commandement, de son organisation, de son équipement et de son financement et placée sous la direction d’une autorité supranationale unique ». Concrètement, les contingents nationaux, fournis par les nations, seraient incorporés au sein de « battlegroups[iv] » multinationaux au niveau du bataillon. L’Assemblée nationale approuve le projet le 25 octobre 1950 par 343 voix contre 225[v].


La mise sur pied de la C.E.D.

D’emblée, le projet ne suscite guère d’enthousiasme. En Allemagne, Adenauer est critique : il demande la fin du statut d’occupation et l’égalité des droits. Le secrétaire d’Etat américain continue d’opter pour une armée allemande comprenant une division de « classe OTAN » et intégrée. Paris maintient son veto à tout réarmement allemand, sauf dans le cadre d’une armée européenne. C’est donc sur ces bases que s’ouvrent les négociations entre les « Six » de la CECA[vi] quelque mois après le vote de la Chambre française. Les Etats partenaires, tous d’accord, pour reconnaître le total irréalisme de la solution des « battlegroups » multinationaux se sont finalement accordés sur des structures nationales divisionnaires de l’ordre de 13 000 hommes. Engerbés au sein de corps d’armée multinationaux, ces divisions seraient au nombre de quarante, 14 françaises, 12 allemandes, 11 italiennes, et 3 du Benelux. On mesure l’utopie complète du projet : totalement et durablement embourbée en Indochine, la France se trouvait déjà totalement incapable de mettre à la disposition de l’OTAN la dizaine de divisions qu’elle s’était engagée à fournir ; et ce, essentiellement pour un problème de manque d’encadrement des unités de combat, compte tenu des charges de relèves en officiers subalternes pour l’Extrême-Orient[vii]. Cette incapacité française comportait en soi le risque de remettre en cause le commandement du théâtre principal, Centre-Europe, que l’Alliance avait consenti à la France, en la personne du maréchal Juin.
En termes de commandement, le projet avait prévu l’instauration d’un « commissaire européen à la Défense » dont les services assureraient le commandement de ces corps d’armée multinationaux. Au niveau suprême, la CED serait elle-même subordonnée à l’OTAN en constituant le bras armée du SACEUR. Concrètement, l’existence de deux niveaux successifs d’intégration multinationale, n’a pas eu l’air de choquer les concepteurs du système.
En outre, s’agissant du soutien, au lieu de laisser chacune des nations responsable du soutien de ses propres forces, selon ses normes nationales spécifiques, comme ce sera très vite la règle au sein de l’OTAN[viii], il était prévu la mise sur pied et l’organisation d’un soutien, lui-même multinational et intégré, ce qui constituait manifestement un défi au bon sens : personne n’a eu l’air de se soucier des implications financières et budgétaires d’une telle situation, ainsi que des règles d’ordonnancement des dépenses, qui au sein d’une Europe à des années lumières d’une intégration économique à cette époque, demeuraient une fonction régalienne des Etats. A terme, il était prévu la mise en place d’une communauté politique européenne pour couronner l’édifice.
C’est ainsi conçu que le projet de C.E.D. rencontra l’assentiment du département d’Etat américain. Le 27 mai 1952, le traité était signé à Paris, tandis que, la veille, dans la capitale fédérale allemande, les accords mettant fin au régime d’occupation (Berlin Ouest exclu) étaient signés. Ces mêmes accords permettaient à la République fédérale allemande d’accepter les clauses du traité de la C.E.D.
Mais, si signer un traité international est une chose, le ratifier en est une autre !


L’implacable opposition française scelle son échec.

Paradoxalement, alors qu’elle en a été l’instigatrice pour une grande part, c’est de la France que vont venir les plus graves attaques contre la ratification.
Tout d’abord, force est de reconnaitre que l’évolution de la conjoncture internationale n’est pas favorable aux partisans de la CED. La même année, en 1953, la mort de Staline en Union soviétique, suivie de l’appel à la négociation et au désarmement par Moscou et enfin, la signature de l’armistice coréen sont autant d’évènements plus propices à provoquer une relative détente Est - Ouest que de faire réfléchir les chancelleries à comment faire pour permettre le réarmement allemand. En outre, l’enlisement français en Indochine s’avérant durable, il en résultait qu’en conséquence, le contributeur principal à la C.E.D. avait toutes les chances d’être l’Allemagne. En conséquence, alors que le haut-commandement français s’était initialement prononcé en faveur du projet, on observe, à partir du printemps 1952, un retournement de situation à l’encontre de la ratification du traité de la C.E.D. Et c’est ainsi que le commandement, notamment par la personne du maréchal Juin, tout auréolé de son nouveau bâton de maréchal de France, va rompre le silence et intervenir dans la scène publique[ix].

Au plan politique d’ailleurs, le clivage entre « cédistes » et « anticédistes » transcende la vieille division entre gauche et droite et même traverse les partis entre eux : au sein du parti radical, si Herriot et Daladier s’affirment comme d’ardents anticédistes, Henri Queuille, résolument atlantiste et européen, défend la thèse adverse. Il en va de même au sein de la SFIO[x]. Seuls, les gaullistes du RPF et les communistes, pour des motifs différents d’ailleurs, font bloc dans leur opposition inflexible au projet de traité : défense de l’indépendance nationale pour les premiers, refus d’un réarmement allemand objectivement dirigé contre l’URSS pour les seconds. Néanmoins, pour bien marquer leur alliance « objective », Jacques Soustelle[xi] n’hésite pas à se servir des colonnes de l’Humanité pour défendre ses idées anticédistes.
Le général de Gaulle, alors président du RPF, déclare le 5 juin 1952 : « Pêle-mêle avec l’Allemagne et l’Italie vaincues, la France doit verser ses hommes, ses armes, son argent dans un mélange apatride. Cet abaissement lui est infligé au nom de l’égalité des droits pour que l’Allemagne soit réputée n’avoir pas d’armée, tout en refaisant ses forces militaires.[xii] Comme en écho, l’apparatchik communiste François Billoux déclare : « La France peut-elle accepter qu’à peine cinq ans après la défaite hitlérienne, une politique l’amène à se retrouver face à face avec l’armée qui, en trois quarts de siècle, a envahi trois fois le pays ? ».

Le ton devient de plus en plus passionnel, et donc, de moins en moins rationnel. Les vieux réflexes d’anti-américanisme apportent aussi de l’eau au moulin du débat des « anticédistes », d’autant plus que Foster Dulles, chaud partisan de la CED, s’est montré pour le moins maladroit en menaçant la France de représailles en cas de non ratification du traité.
Pour leur part, les « cédistes » ont beau jeu de soutenir que le réarmement allemand étant inéluctable, le traité constituait un moindre mal face au risque de réapparition du militarisme allemand.

Dès lors, le débat sur le C.E.D. s’apparentant de plus en plus à une nouvelle « Affaire Dreyfus », en termes de clivage de l’opinion publique, les présidents du Conseil successifs évitent soigneusement de s’engager sur le terrain hautement glissant de la ratification, en repoussant « à des jours meilleurs » l’inscription de celle-ci à l’ordre du jour des débats de l’Assemblée. Ce sera finalement Pierre Mendès-France, au fond de lui-même d’ailleurs assez réservé vis à vis du projet qui, auréolé du prestige d’avoir mis un terme à la guerre d’Indochine par la signature des accords de Genève parviendra, sans gloire, à dénouer la crise par un artifice de procédure parlementaire, en ayant recours, dans la nuit du 30 au 31 août 1954, au vote de la « question préalable », acquis par 319 voix contre 264, ce qui enterre définitivement le projet.
En conséquence, l’Allemagne sera autorisée à réarmer, sous condition de renoncer à tout armement nucléaire ou chimique, et de placer l’ensemble de ses troupes sous commandement intégré de l’OTAN.




In fine, les conséquences, non discernables immédiatement, de l’échec de la C.E.D. seront importantes : certes, le projet avait été conçu trop rapidement, s’avérait au plan concret bancal et irréaliste dans sa mise en œuvre, arrivait dans les débats à une époque qui ne s’y prêtait guère, mais il enterrait définitivement l’idée d’une défense européenne, qu’elle soit intégrée ou non à l’Otan. Surtout, mal expliqué et débattu sur des bases fallacieuses, et donnant lieu à des débats passionnés au lieu d’être raisonnés, il met un terme définitif à toute tentative de construction d’une Europe politique, qu’elle fût confédérale ou fédérale. Il est d’ailleurs loin d’être neutre que seulement trois années après le rejet français de la C.E.D., c’est sur des bases uniquement économiques et non plus politiques que fut signé le traité de Rome, instituant la Communauté économique européenne qui, depuis près de soixante ans, devenue Union européenne, patauge dans les différents niveaux d’intégration économique en butant à chaque fois sur les aspects politiques, définitivement escamotés.

Cet échec de la C.E.D. porte en germe une autre conséquence, interne à l’Allemagne : puisque le réarmement allemand était acquis dès lors que le projet de C.E.D. avait été repoussé, la future Bundeswehr allait devoir aller piocher dans le vivier de l’ancienne Wehrmacht pour constituer l’ossature de son commandement et l’encadrement de ses futures unités. Aussi, pour étouffer dans l’œuf toute propagande condamnant cet « héritage », l’Allemagne fédérale, largement soutenue par les Etats-Unis allait rapidement forger de toutes pièces le mythe d’une « Wehrmacht aux mains propres », rejetant l’ensemble des crimes de guerre sur la Waffen SS, argumentaire que l’historiographie moderne a réduit à néant, après la chute du Mur de Berlin.


[i] Suite à l’agression nord-coréenne, puis chinoise, en direction de Séoul, en juin 1950.
[ii] Qui était faussé à l’époque par la capacité nucléaire américaine, et qui deviendra rapidement une fausse référence dès lors que, l’Union soviétique ayant elle-même acquis cette capacité, la dissuasion établira un équilibre de la terreur. Mais personne, à l’époque et même plus tard, à l’exception du Général de Gaulle, ne mettra cet argument en avant.
[iii] Expression servant à désigner les Etats-Unis, le Royaume Uni et la France.
[iv]  Des Groupements tactiques.
[v] Pour bien se mettre dans l’« ambiance de l’époque », il convient de ne pas perdre de vue que l’automne 1950 au cours duquel le projet fut voté fut celui du désastre de la RC 4 au Tonkin et de la désignation du général de Lattre comme commandant en chef et haut-commissaire en Indochine.
[vi] Communauté Economique du Charbon et de l’Acier.
[vii] Toutes les demandes de renforts formulées par le général de Lattre se heurteront à un non possumus du général Blanc, chef d’état-major de l’armée, compte tenu des charges qui étaient les siennes pour assurer la défense de l’Europe.
[viii] Règle qui a encore cours de nos jours.
[ix] Le maréchal Juin avait publiquement et nettement pris position contre la CED, à Auxerre, lors d’un congrès d’officiers de réserve, début 1953. Sommé par le ministre de s’expliquer sur son attitude, dont le moins qu’on puisse dire est qu’elle n’était pas très conforme avec le devoir de réserve, lui répondit, avec une pointe d’insolence : « Je ne répète pas deux fois la messe pour les sourds ». Il fut relevé de ses attributions de commandement nationales, tout en conservant le commandement de Centre-Europe à l’OTAN.
[x] Section Française de l’Internationale Ouvrière, appellation du parti socialiste de l’époque.
[xi] Ancien dirigeant des Services spéciaux de la France Libre et futur dirigeant de l’OAS.
[xii] De Gaulle, Discours et messages. On est loin du futur traité de l’Elysée entre la France et la RFA signé en 1963 par de Gaulle et Adenauer.
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