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Histoire et Stratégies

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L’évolution de l’organisation de la défense en France (1871-2005)

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Par le lieutenant-colonel Michel GOYA

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L’organisation moderne de la défense en France trouve ses racines dans le choc de l’«année terrible» et la création de la IIIème République. Elle évolue ensuite sous l’effet des visions successives de la guerre future et de sa probabilité, mais aussi des relations ambiguës entre les élus du peuple et les militaires. L’Histoire tumultueuse de l’organisation de la défense en France est aussi celle de ses grandeurs et de ses faiblesses.

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La république des vainqueurs



Les institutions modernes de la défense naissent avec la refondation politique et militaire qui succède au désastre de 1870. Elles reposent sur une vision dichotomique entre un long temps de paix et un temps de guerre que l’on imagine forcément bref et paroxysmique. Les différents rôles dans ces deux actes mettent néanmoins du temps pour se fixer. Le «maréchal-président» Mac Mahon (1873-1879) «disposant des forces armées» selon les textes constitutionnels de 1875 est très tenté par un «domaine réservé» mais sa fonction est vite vidée de sa substance. Dès lors, la responsabilité du commandement des armées se dilue entre un président du Conseil, simple primus inter pares, et les ministres de la Marine et surtout de la Guerre. Dans un premier temps, pour des raisons de compétences et pour imposer plus facilement des réformes importantes aux armées, ces derniers postes sont occupés par des militaires. Par crainte du «césarisme», un facteur qui va jouer longtemps dans la vie des institutions, on choisit cependant de séparer nettement cette fonction de ministre «préparateur» de celle de généralissime, confiée au vice-président d’un Conseil supérieur de la guerre (CSG) qui réunit les futurs grands commandeurs dans un organe purement consultatif. La contradiction entre la politisation inévitable de ce ministre et la neutralité imposée aux armées, jointe à la formation progressive d’un personnel politique compétent sur les questions militaires, impose la mise en place de ministres civils à la fin du XXème siècle.

Un autre problème qui se pose est celui de l’instabilité chronique des gouvernements de la IIIème République (un ministre de la Guerre par an en moyenne) difficilement compatible avec le suivi de projets à long terme. On forme donc, pour aider le ministre de la Guerre, un organe permanent, l’état-major de l’armée, mais celui-ci entre vite en conflit avec le CSG, prouvant l’incompatibilité de deux états-majors militaires de rang équivalents. Le conflit sera résolu en 1911 par le cumul des fonctions de chef d’état-major de l’armée et de généralissime désigné par le général Joffre. Quelques années auparavant, en 1906, on avait aussi pris conscience de la nécessité de mieux coordonner l’action des différents ministères concernés par les problèmes militaires et un Conseil supérieur de la défense nationale (CSDN) avait été formé pour les réunir. Son action est néanmoins restée très limitée.

Cette organisation fonctionne finalement assez bien lorsque le Parlement, jaloux de son autorité mais qui se passionne pour les questions militaires, s’accorde avec cet exécutif compliqué. En revanche, lorsque ce n’est pas le cas, par exemple au tout début du XXème siècle lors de la période radicale, la confusion est totale et le système est paralysé. Au bilan, l’œuvre militaire de cette première IIIème république est néanmoins considérable.

Comme prévu, lorsque la Grande guerre débute, les représentants du peuple abandonnent la conduite des opérations au généralissime mais cette quasi dictature du Grand quartier général (GQG) dure plus longtemps que prévu et surtout elle semble peu efficace. En 1916, alors que l’«Union sacrée» s’effrite, les parlementaires obligent le gouvernement à s’imposer à nouveau au GQG, avec l’aide d’un CSDN ressuscité sous le nom de Comité de guerre, et s’immiscent même directement dans la conduite des opérations avec la création des Comités secrets. Ces initiatives débouchent cependant sur le choix malheureux du général Nivelle pour commander les armées et le retour à l’instabilité politique. La crise est telle à la fin de 1917 qu’il n’y a plus que le choix entre la paix et la dictature, au sens romain du terme. Clemenceau devient alors président du Conseil, ministre de la Guerre, et impose son autorité à tous, militaires, parlementaires et ministres, jusqu’à la victoire finale.


La république du déclin



La période de l’entre-deux guerres est difficile. Après l’expérience terrible qui vient de s’achever, la vision de la guerre a considérablement changé. On la conçoit désormais comme engageant toutes les forces vives de la nation, ce qui impose la création d’un ministère de l’armement. La création, difficile, de l’armée de l’Air induit aussi, dans l’esprit de l’époque, un ministère correspondant. La préparation de la guerre devient donc de la responsabilité de quatre ministères «militaires».

Simultanément, alors qu’avant 1914 les parlementaires étaient animés de l’esprit de «la revanche» et s’intéressaient aux questions militaires, la tendance des années 1920 est plutôt au pacifisme et à la croyance en une paix universelle. Les questions de défense ne sont plus une priorité. Les rapports entre civils et militaires restent également ambigus. Les généraux vainqueurs de 1918, Pétain en premier lieu, ont une telle autorité qu’ils sont difficilement contestables. En même temps, on n’oublie pas les erreurs militaires de 1914 à 1917 et on persiste à se méfier d’un coup d’état.

Enfin, les Chambres, toujours aussi instables et de plus en plus secouées par les «affaires», perdent lentement de leur prestige. À partir de 1934, elles renoncent même largement à légiférer et laissent les conseils des ministres gouverner par «décrets-lois», se contentant de faire tomber les gouvernements trop audacieux.

Dans ce contexte, la réforme des institutions de défense, dont on ne perçoit l’urgence que tardivement, est difficile à réaliser. Après plusieurs tentatives avortées, il faut attendre 1936 pour voir la création d’un ministère de la Défense nationale, coiffant les trois ministères d’armées et de l’armement. Cette création d’un «super-ministre», à côté d’un président des Conseils dont les pouvoirs sont toujours aussi mal définis, renvoie cependant inévitablement à la question du «chef des armées», qu’Édouard Daladier, président du Conseil à la longévité exceptionnelle (1936-1940), résout en cumulant les deux fonctions. Quant à une «loi sur l’organisation générale de la nation en temps de guerre», il faut encore attendre 1938 pour voir son accouchement. Fruit de multiples compromis, cette loi imprécise ne règle finalement en rien la confusion qui règne entre les missions de direction, de gestion, de conception et d’exécution.

Deux innovations sont cependant à signaler dans cette période: le secrétariat général à la défense nationale (SGDN) et le chef d’état-major général de la défense nationale (CEMGDN). Le premier a le mérite d’être stable dans son recrutement (dont un certain chef de bataillon de Gaulle) sinon dans son positionnement (sous-secrétariat d’état du président du Conseil en 1921 puis ministère de la Défense nationale en 1936). C’est le véritable ancêtre de l’état-major des armées et son rôle est essentiel dans l’organisation de la défense dans l’entre-deux guerres. Quant au CEMGDN, son existence ne date que de 1938 suivant le même raisonnement qui a abouti au ministère de la Défense nationale. Le général Gamelin, également chef d’état-major des forces terrestres et généralissime désigné, reçoit un rôle de coordination des différentes armées mais sans état-major spécifique. Par de multiples délégations, il se retrouve aussi à la tête de quinze conseils et secrétariats avec à chaque fois une autorité très limitée. La défaite la plus rapide du XXème siècle pour une armée d’importance mondiale vient sanctionner cette organisation.

Ce désastre et la création de la «France libre» puis «combattante» sont l’occasion pour le général de Gaulle d’imposer une rupture. Pour lui, dans le cadre d’une guerre totale, la défense nationale ne peut être dirigée que par le chef de l’exécutif, aidé éventuellement dans sa tâche par un seul ministre, simple technicien qui met en œuvre ses décisions, un état-major général (EMG) qui a autorité sur les trois armées et un comité de défense nationale (CDN) qui réunit les ministres compétents, dans un rôle purement consultatif.


La république de la reconstruction



La nouvelle république qui se met en place en 1946 renoue pourtant avec les travers de la précédente, avec des résultats similaires. La Constitution de 1946 fait du Président de la république le «chef des armées», le président du CDN et d’un Conseil Supérieur de la Défense Nationale de 300 membres qui ne sera jamais réuni. En réalité, ces fonctions sont purement honorifiques et c’est le président du Conseil, désormais officiellement désigné comme chef de gouvernement, qui «assure la direction des forces armées et coordonne la mise en œuvre de la défense nationale». Cette clarification est cependant affaiblie par plusieurs éléments. En premier lieu, les ministres membres du CDN sont des leaders politiques avec qui il faut négocier et surtout ils disposent d’un droit de veto. La charge de travail du président du Conseil l’oblige ensuite à créer un poste de ministre de la Défense nationale qui reçoit une complète délégation en matière de défense, ce qui ramène à la contradiction de 1936. Pour compliquer le tout, on réforme des secrétariats d’état à la Guerre, à l’Air et à la Marine (et parfois à l’armement), aussi importants que des ministères. La moindre décision nécessite donc l’accord de trois à six (si on ajoute les ministres de la France d’outre-mer et des affaires étrangères) ministres ou équivalents.



L’EMG de la France libre (devenu état-major de la Défense Nationale, EMDN) n’est plus qu’un organe d’étude et de coordination, dont le chef n’est que membre consultatif du CDN. Il suit logiquement la délégation de pouvoir pour passer de l’autorité du président du Conseil à celle du ministre de la Défense, où il se trouve immanquablement en conflit avec les secrétariats d’état et les états-majors d’armée. Il se retrouve finalement scindé entre un nouveau SGDN dirigé par un civil et chargé de la coordination interministérielle et un état-major combiné des forces armées (EMCFA), organe d’étude aux ordres directs du ministre. En même temps, un comité des chefs d’états-majors d’armées est créé. Son chef, au départ simple primus inter pares, voit son rôle s’accroître progressivement pour devenir en 1953 un véritable CEMA avec autorité sur les commandants opérationnels. En 1956, il est la «plus haute autorité militaire de l’État» et le «conseiller militaire du gouvernement».

Cette organisation générale reste cependant très lourde et complexe, au moment même où le pays doit à la fois s’impliquer dans la défense de l’Europe au sein de l’OTAN et combattre en Indochine et en Algérie, nouvelle forme de guerre totalement imprévue. Lorsque le ministre de la Défense veut donner des directives au commandant en chef en Indochine, il doit passer par son collègue de la France d’outre-mer qui les transmet au haut-commissaire à Saigon qui, après les avoir éventuellement modifiées, les remet enfin au commandant en chef. D’un autre côté, lorsque ce dernier demande des renforts, ce sont les secrétariats d’état d’armées qui sont concernés en liaison avec la France d’outre-mer. Si on ajoute l’instabilité chronique des gouvernements (seize ministres de la défense en douze ans, par exemple), on conçoit que la conduite des opérations ou la mise en œuvre de réformes importantes (comme la communauté européenne de défense en 1954) soient pour le moins difficiles. Pour autant, il faut noter l’excellent bilan de la période en matière d’industrie de la défense et la qualité de la réflexion doctrinale. La paralysie du système est en fait compensée, au moins en matière de gestion, par l’existence d’un personnel, parlementaires ou fonctionnaires civils et militaires, stable, compétent et stimulé par les nouveaux défis de la guerre froide ou des guerres de décolonisation.


La république gaullienne



Dès son retour au pouvoir en 1958, le général de Gaulle n’a de cesse de remettre en vigueur les principes d’organisation qu’il avait imposés pendant la guerre, quitte à forcer l’interprétation de la constitution écrite par Michel Debré. En matière de répartition des rôles entre le président de la République et le Premier ministre, le texte de cette constitution de 1958 n’est finalement pas très différent de celui de 1946 (hormis l’article 16). L’ordonnance de 1959 précise même que le Premier ministre «responsable de la défense nationale […] exerce la direction générale et la direction militaire de la guerre», est assisté des conseils de défense et comité de défense restreint ainsi que d’un SGDN redevenu état-major militaire (EMDN). La personnalité du chef de l’État et le contexte de la guerre d’Algérie vont cependant imposer une pratique inverse de celle de la IVème République. Dans les faits, comme en 1944, c’est le général de Gaulle qui dirige directement les affaires militaires avec le CEMG[1]. Au mieux, le ministre est informé.

La fin de la guerre d’Algérie est l’occasion de l’institutionnalisation de cette pratique. Le ministère, devenu celui «des Armées», (pour redevenir celui de la Défense nationale en 1969 et seulement de la Défense en 1974) est réorganisé par les décrets d’avril 1961 et de juillet 1962 qui modifient l’esprit de l’ordonnance de 1959. La direction de la Défense nationale et la conduite éventuelle de la guerre relèvent des Conseils ou Comités de Défense présidés par le président de la République, et le Premier ministre ne se voit plus confier que la mise en œuvre des décisions. Il reste assisté de ce qui est redevenu le SGDN en 1962, mais qui pour la première fois n’est plus rattaché au chef des armées, le plaçant ainsi dans une position délicate. L’introduction de l’arme nucléaire renforce encore l’importance du président de la République en matière de défense (décret du 14 janvier 1964 et Livre blanc de 1972). Le ministre, bien que continuant à agir «dans le cadre des directives du Premier ministre», est désormais subordonné au Conseil de défense dirigé par le président de la République. Le CEMA se trouve quant à lui à la jointure entre le responsable de la conduite et celui de la gestion.

Cette organisation, adaptée à la personnalité du général de Gaulle et à la guerre froide, est placée en situation délicate lors des trois cohabitations. Elle est également soumise à la pression de l’accroissement considérable du nombre d’opérations extérieures qui, comme à chaque fois que des décisions rapides doivent être prises, pousse à la centralisation de commandement. Les pouvoirs du CEMA sur les armées se trouvent régulièrement accrus jusqu’au décret de 2005 et son lien direct avec le «chef des armées» toujours maintenu. Au bilan, cette organisation, il est vrai non «testée» par une agression majeure, s’avère la plus stable depuis le XVIIIème siècle.



En résumé, l’efficacité de l’organisation de la défense en France a reposé avant tout sur deux piliers: une conduite des opérations assurée par une chaîne de commandement claire et directe du «chef des armées» jusqu’aux unités sur le terrain; une gestion des évolutions assurée par des institutions stables et un personnel politique intéressé par les problèmes de défense.






[1]L’appellation va souvent changer (CEMGFA en 1953, CEMGA en 1958, CEMGDN en 1959). Pour la clarté du propos, le terme CEMG est utilisé jusqu’à celui de CEMA à partir de 1962.



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