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Engagement opérationnel

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L’évolution du cadre juridique de l’engagement des forces armées sur le territoire national en termes de maintien de l’ordre.

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Par le LCL Claude FRANC

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Sous l’Ancien Régime, la sécurité intérieure constituait une mission des régiments de l’armée royale au même titre que leur engagement hors des frontières du pré carré royal. Il suffit de se rappeler la façon dont la paix religieuse a été rétablie par les dragons du maréchal de Villars dans les Cévennes, au tout début du XVIIIè siècle, consécutivement aux troubles générés par la révocation de l’Edit de Nantes. Mais c’est la Constituante qui l’a codifié juridiquement pour la première fois. Et depuis 1791, ce cadre juridique n’a fait que s’enrichir tant par les textes que par les notions qu’ils sous tendaient, voire qu’ils introduisaient dans l’arsenal juridique national.

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Initialement centré uniquement sur le maintien de l’ordre public, ce cadre juridique est toutefois demeuré très axé sur ce domaine au cours de son évolution et, en l’occurrence, la distinction entre état d’exception et règles de droit commun est apparue dès la moitié du XIXè siècle.

Dès 1791, la Constituante, ayant bien perçu toute la nécessité d’encadrer le recours par l’Etat ou les autorités administratives à des moyens dont ce n’est pas la vocation première définit la notion de réquisition et légifère à ce sujet. C’est dans le cadre de ces dispositions qu’en 1795, le Directoire, Barras en l’occurrence, réquisitionne l’armée de Paris dont il confie le commandement à Bonaparte pour « mâter » un début d’insurrection royaliste après le coup de force gouvernemental d’annulation des élections de Fructidor qui leur avait donné la majorité[i]. C’est par ce biais que Bonaparte a eu le pied à l’étrier et on sait ce qu’il en est advenu par la suite.
Si la période du Consulat et de l’Empire n’a pas ou très peu donné lieu à des phases de troubles intérieurs nécessitant le recours à la force armée, son origine, le 18 Brumaire, plonge ses racines dans un coup d’Etat militaire, exécuté avec l’aide de la troupe (la défenestration des députés convoqués à Saint Cloud par les escadrons de cavalerie de Murat).
En revanche, au cours de la période suivante, la Restauration et la monarchie de Juillet, le rôle officiellement assigné à l’armée, était un rôle de maintien de l’ordre intérieur. Raison pour laquelle, compte tenu également de la stabilité de la situation internationale due à l’équilibre du concert européen grâce à l’action de la Sainte Alliance, l’armée française était d’un format beaucoup plus réduit et était redevenue une armée de métier recrutée sur la base d’engagements longs. C’est pour cette raison que les unités changeaient de garnison pratiquement annuellement, pour éviter que la troupe comme l’encadrement n’entretinssent des relations suivies avec leur environnement social civil. A cette époque, juridiquement, à Paris, le gouverneur militaire de Paris partageait la responsabilité du maintien de l’ordre avec le préfet de police. Aussi, en juillet 1830, lorsque la promulgation des ordonnances de Polignac visant à restreindre la liberté de la presse déclencha des troubles dans la capitale, c’est tout à fait régulièrement que le Gouvernement réquisitionne le gouverneur militaire, le maréchal Marmont, duc de Raguse, et engage les troupes de la garnison de Paris contre la population insurgée de la capitale. C’est la fraternisation de la troupe avec les insurgés, due en partie à de mauvaises dispositions prises par Marmont, voire un double jeu politique joué par celui-ci[ii], qui provoqua le succès de l’insurrection.
Sous la monarchie de Juillet, le rôle imparti à l’armée demeurera identique, mais dans son application, son intervention comme force de maintien de l’ordre glissera du terrain politique au terrain social. En effet, l’apparition – tardive par rapport à l’Angleterre – de la révolution industrielle en France amena son corollaire, les conflits sociaux sous une forme insurrectionnelle. La répression de la révolte des canuts à Lyon en 1832 demeurera dans les consciences ouvrières comme l’action répressive militaire la plus emblématique de la période. Tout le règne de Louis Philippe sera marqué d’engagements de la force armée pour « mâter » des troubles sociaux. Cette situation aura des conséquences profondes : les partis de gauche, c'est-à-dire favorables au retour d’un régime républicain, s’opposeront toujours avec vigueur à la constitution d’une armée de métier[iii], tandis que celle-ci prend, à tort ou à raison, l’image d’une armée briseuse de grèves et gardienne de l’ordre social. Ce clivage politique vis-à-vis de la forme qui devra être donnée à l’armée perdurera dans les esprits très longtemps, pratiquement jusqu’à la Vè République.
En février 1848, contrairement aux apparences, le scénario de 1830 ne se reproduisit pas, même si l’aboutissement politique, l’abdication du monarque et la chute du régime, fut identique. Lors des premiers troubles en février 1848, le commandement aussi bien que les troupes étaient sûrs et Thiers, proposa à Louis Philippe de faire évacuer Paris par les troupes, de les rassembler autour de Versailles et de reconquérir progressivement la capitale insurgée, schéma qu’il exécutera avec brio lors de la répression de la Commune. Louis Philippe refusa l’option de force et préféra s’exiler. La période qui s’en suivit fut assez mouvementée jusqu’à la révolte des Ateliers nationaux, brisée d’une main de fer par Cavaignac en juin 1848.

C’est alors, avec l’apparition de la Seconde République, régime conservateur s’il en fut, que l’arsenal juridique national va s’enrichir de la notion de l’état d’exception. Le même Cavaignac[iv], ministre de l’Intérieur du Prince-Président, va faire promulguer une loi destinée à légitimer juridiquement l’état d’exception, c’est à dire un état juridique dérogatoire à l’application des règles de droit commun, notamment en matière d’ordre public en reprenant une vieille notion, alors un peu tombée en désuétude, celle de gouverneur d’une place militaire assiégée, d’où le terme d’état de siège : ce texte vise à transférer l’intégralité des responsabilités de maintien de l’ordre dévolues aux autorités administratives (autorités préfectorales) à l’autorité militaire sur tout ou partie du territoire (circonscriptions administratives supérieures ou égales au département), ainsi que les responsabilités judiciaires des parquets aux tribunaux militaires. Les autorités administratives peuvent toutefois continuer à exercer les pouvoirs dont l’autorité militaire n’a pas été saisie.  Le texte instaurant l’état de siège, est un décret de l’exécutif qui doit être confirmé par un vote du Parlement dès lors que  la session parlementaire est ouverte et que les chambres siègent. Son application est limitée dans le temps (durée d’un conflit par exemple). La première application de ce texte aura lieu trois ans plus tard, le 2 décembre 1851, pour étouffer dans l’œuf toute velléité d’opposition et de résistance au coup d’Etat perpétré par le futur Napoléon III de la part des partis et mouvements de gauche. Il a à nouveau été appliqué pour réprimer la subversion de la Commune en 1871. Enfin, ce texte n’a été mis en œuvre – et encore avec des restrictions drastiques s’agissant du transfert du pouvoir judiciaire – que durant la Grande Guerre dans les départements où se déroulaient les opérations, dans la zone dite « des armées » et dans le département de la Seine où, durant toute la durée du conflit, ce fut le général gouverneur militaire de Paris qui devint responsable du maintien de l’ordre par transfert de pouvoirs du préfet police, ce qui explique l’importance du choix du titulaire de ce poste.
Enfin, c’est en vertu de ce texte qu’en juin 1917, fait unique dans les annales constitutionnelles françaises, le président de la République, M. Poincaré, s’était dessaisi de son droit de grâce en le déléguant, dans la zone des armées, au commandant en chef, le général Pétain, lors de la crise dite des Mutineries. Le général Pétain s’est d’ailleurs empressé de le rétrocéder à son détenteur légitime dès le mois de septembre de la même année, la crise étant jugulée.

Pour revenir au XIXè, comme le gouvernement du Second Empire avait de la suite dans les idées, les mesures d’urbanisme réalisées par le préfet Haussmann à Paris répondaient, pour certaines d’entre elles, à des contraintes de maintien de l’ordre : c’est ainsi que les Grands Boulevards furent percés d’une largeur telles qu’un escadron de cavalerie pouvait y charger au botte à botte, déployé en bataille en demi-pelotons et que les tronçons en ligne droite devaient être suffisamment longs pour permettre des feux de salves d’infanterie destinés à disperser des attroupements sans que les fantassins ne se trouvassent au contact direct ou à portée des insurgés. Ces dispositions s’avéreront judicieuses lors de la Commune.

A partir de 1873, date de la mise en sommeil de l’état de siège à Paris suite à la Commune, la IIIè République va chausser les bottes des régimes précédents en matière d’ordre public. Le recours à la force armée sous forme de réquisition sera monnaie courante et va donner lieu à plusieurs formulations juridiques plus modernes que la loi de 1791 : il s’agit dès lors « d’un Acte unilatéral de la puissance publique permettant d’imposer à des personnes physiques ou morales des contraintes destinées à satisfaire les besoins exceptionnels reconnus d’intérêt général » (lois des 3 juillet et 2 août 1877 et du 11 juillet 1938).
Mais, dans son application, comme la nature de l’armée avait changé, l’armée étant devenue une armée de conscription à recrutement local, il s’en suivit des manquements graves à la discipline : en 1907, les appelés du 17è d’Infanterie, requis par le préfet de l’Aude pour disperser par la force les viticulteurs qui voyaient leurs prix de vente s’effondrer à cause d’une surproduction manifeste, firent cause commune avec leurs parents et rejoignirent les manifestants en « mettant crosse en l’air »[v]. Quelques années auparavant, dans les départements de l’Ouest, la réquisition de régiments dans le cadre des Inventaires des biens de l’Eglise avait donné lieu à quelques spectaculaires abandons de poste par des officiers en charge de commandement qui ont été sévèrement condamnés par la Justice militaire[vi]. Enfin, toujours dans le cadre du maintien de l’ordre, jusqu’en 1914, une brigade de cuirassiers (deux régiments) tiendra garnison à Paris à des fins de maintien de l’ordre, et sera stationnée au quartier Dupleix et à l’Ecole militaire. Dans le plan de mobilisation exécuté en août 1914, il était prévu que cette brigade ne rejoigne sa zone de concentration, qu’à la toute dernière phase de celle-ci, afin de parer à tout trouble éventuel lié à la mobilisation. Comme celle-ci s’est effectuée dans le calme le plus parfait, en dépit de l’assassinat de Jaurès le 31 juillet 1914, elle pu rejoindre sa division assez rapidement. A l’issue du conflit, Paris demeurant encore sous le régime de l’état de siège, le 1er mai 1919, le général Berdoulat, récemment nommé gouverneur militaire de Paris, fit quadriller la ville par une division d’infanterie renforcée d’une brigade de cavalerie pour s’opposer à des manifestations annoncées de la C.G.T., interdites par Clemenceau, la paix n’étant pas encore signée. Face à un tel déploiement de forces, aucun trouble public ne fut à déplorer. Enfin, à la suite des évènements de février 1934, le gouvernement Doumergue généralisera la constitution d’unités de « garde mobile » dépendant de la Gendarmerie, instruites et entrainées pour des missions de maintien de l’ordre, ce qui fit que le recours à la réquisition de moyens militaires ne releva plus que de situations exceptionnelles. Ce fut notamment le cas en 1947 lors des grèves insurrectionnelles déclenchées par le parti communiste lorsque Jules Moch, ministre de l’Intérieur du gouvernement Ramadier n’hésita pas à promulguer des réquisitions complémentaires spéciales[vii] à destination des commandants de Régions.

En 1955, l’arsenal juridique français s’enrichit d’une nouvelle notion, l’état d’urgence, loi votée sous la contrainte des évènements d’Algérie (loi Soustelle[viii]). Elle vise à renforcer les pouvoirs de police des préfets disposant des forces de 1ère et de 2ème catégorie en allégeant certaines contraintes de droit commun préjudiciables à leur action (limite au droit de réunion, allongement des délais d’assignation à résidence, élargissement du droit d’interpellation et de perquisition…) . Ce texte ne prévoit aucun transfert automatique de responsabilité de l’autorité administrative à l’autorité militaire. Mis en œuvre par un décret pris en Conseil des Ministres, il doit faire l’objet, dans un délai de dix jours suivant sa promulgation, d’un vote de la Chambre. Néanmoins, dans le cadre ainsi élargi de leurs prérogatives, les préfets peuvent, sur réquisition, faire appel aux forces de troisième catégorie pour les exercer, ce qui a constitué le fondement juridique de l’action des unités de la Xè Région sur le théâtre algérien, assimilé au territoire national, puisque départementalisé. C’est dans le cadre de ce texte qu’à la demande de M. Lacoste, Ministre Résident et non du général Salan, commandant en chef[ix], les pouvoirs du préfet d’Alger, M. Baret, en matière d’ordre public ont été transférés au commandant de la 10è D.P., le général Massu en janvier 1957 pour l’agglomération algéroise (le secteur dit Alger-Sahel). Toujours dans le cadre de ce même texte, un an auparavant, en 1956, lors du redécoupage des trois départements d’Alger, Oran et Constantine en 12 nouveaux départements, les pouvoirs en matière de maintien de l’ordre des préfets et des sous préfets ont été en tout ou partie transférés aux commandants de Zone et de Secteurs, dont les limites territoriales ont été dès lors calquées sur les limites administratives. En 1960, le Premier ministre, M. Debré, mettra fin à cette situation d’exception, le corps préfectoral retrouvant l’intégralité de ses prérogatives. Il est à noter que durant toute cette période, il n’y eut aucun transfert d’autorité en matière judiciaire, le Parquet conservant seul la haute main sur l’autorité judiciaire.
L’état d’urgence a été remis en application par M. de Villepin, Premier ministre, en novembre 2005 lors de la crise des banlieues, mais sans aucun appel aux forces de troisième catégorie (les moyens militaires).

Enfin, en matière d’état d’exception, pour la première fois dans les annales constitutionnelles françaises, le général de Gaulle a fait introduire dans la Constitution de 1958 un article spécifique, l’article 16, visant au renforcement de l’exécutif au détriment des deux autres pouvoirs, Mis en œuvre une seule fois, par le président de la République, lors du putsch des généraux d’avril 1961, il est très intéressant de constater que le législateur, pas fou, a décidé que les ordonnances promulguées à cette occasion relevaient du domaine réglementaire et non du domaine législatif. Ainsi, le juge administratif, et en conséquence, le conseil d’Etat était compétent pour les réfuter. C’est ce qui n’a pas manqué de se passer lorsque, jugeant que de Gaulle avait outrepassé le principe intangible – même sous article 16 - de séparation des pouvoirs, en instaurant de sa propre autorité une juridiction d’exception, le haut tribunal militaire, pour juger les officiers putschistes, le Conseil d’Etat l’a invalidé. De Gaulle a répliqué en créant, toujours de sa propre autorité et toujours sous article 16, une nouvelle juridiction d’exception, la Cour de Sûreté de l’Etat, que le Président François Mitterrand s’est empressé de dissoudre dès 1981, jugeant sa création exorbitante du droit constitutionnel, ce qui sur le strict plan juridique, constitue un argument indiscutable.


[i] C’est ce qu’on appelle un « coup d’Etat gouvernemental ».
[ii] Marmont était coutumier du fait. C’est lui qui, début avril 1814, fit glisser de sa propre initiative, le dispositif du 6ème Corps qu’il commandait, depuis les rives de l’Essonne jusqu’à Versailles, découvrant ainsi les communications entre Paris et Fontainebleau où était réfugié l’Empereur, rendant l’abdication inéluctable.
[iii] Cette option politique trouvera son aboutissement avec Jaurès lorsque, avant 1914, il proposera dans l’Armée nouvelle la constitution d’une armée sur la base d’une milice et qu’il s’opposera avec force à la « loi de trois ans », résurgence selon lui et la SFIO d’une forme larvée d’armée de métier à une époque où Clémenceau, le « premier flic de France » ne se privait pas d’avoir recours aux moyens militaires pour maintenir l’ordre.
[iv] Son fils sera ministre de la Guerre en 1898 et aura à traiter l’« Affaire » du procès en révision de Dreyfus.
[v] Le régiment au complet a été envoyé sur le champ dans le Sud tunisien.
[vi] Cf l’étude de madame Sabine Garnier, Les évènements de Ploërmel, Editions François Xavier de Guibert, 2011.
[vii] Entraînant l’autorisation d’ouverture du feu d’initiative.
[viii] Alors Gouverneur Général à Alger.
[ix] Artifice de pure forme, certes, mais qui offre l’avantage de respecter les principes, notamment celui de la subordination du commandement militaire au pouvoir politique.
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