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Engagement opérationnel

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La France, la PSDC et l’OTAN. Comment la France peut faire de l’Europe un acteur géopolitique reconnu

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Par le général de division (2S) Maurice de LANGLOIS

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La France est le seul pays en Europe, avec le Royaume Uni, qui compte en matière de défense. Et pourtant, de nombreux déficits capacitaires sont apparus au cours de ces dernières années, transport stratégique, ravitaillement en vol, appuis, munitions, … qui ont nécessité de faire appel à une contribution extérieure indispensable. Cela s’est vérifié à plusieurs reprises en opérations, notamment au niveau de l’engagement de nos troupes au sol.

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Bref, et ce n'est pas une révélation, la France a de plus en plus de difficultés à tenir son contrat opérationnel. De fait, elle est déjà rentrée dans une logique d'interdépendance, ceci à la veille de nouvelles contraintes budgétaires qui la contraindront à poursuivre davantage dans cette logique[1].

Le risque de déclassement stratégique pour la France est de plus en plus prégnant dans un environnement qui est loin d'être favorable, une crise économique forte, une Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) absente et qui se cherche, une OTAN qui a réussi mais qui n'a plus d'horizon et des Américains qui tournent leur regard vers l'Asie Pacifique.

Au moment de la sortie d'un nouveau livre blanc national, notre pays doit, plus que jamais, réfléchir à l'approche européenne de sa défense et sécurité. En d'autres termes, comment la France va développer des capacités de défense avec d'autres pays européens, dans un esprit de souveraineté partagée et maitrisée, au service d'intérêts communs, donnant par là la visibilité nécessaire à l'Europe politique.

Cela ne peut se faire que par une vision stratégique européenne générale, portée par les Etats qui en auront la volonté. Basée sur des constats et des faits bien connus, cette nouvelle approche impactera les évolutions de l'OTAN et de la PSDC et facilitera une complémentarité nécessaire.

 

 

 

Des faits qui changent la donne

 

 

 

La globalisation

Il est impossible de parler de la France sans parler de l'Europe, et de parler de l'Europe sans parler du monde. Si cela est particulièrement vrai pour l'économie, cela l'est tout autant pour la défense.

Les menaces identifiées dans les derniers livres blancs ou concepts stratégiques, à savoir la prolifération des armes de destruction massive, le terrorisme, la criminalité organisée, les phénomènes migratoires, la cybercriminalité, la sécurité énergétique,..., ont cette caractéristique de pouvoir s'affranchir de toute notion de frontière, en revêtant un caractère régional voire mondial.

La réponse doit donc être globale, reconnaissant ainsi la continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure des Etats et nécessitant un rapprochement de leurs politiques nationales.

 

 

 

 

 

L'unité économique et monétaire de l'Europe

L'Europe réalise aujourd'hui l'union économique et monétaire au travers du mécanisme de stabilité. Dans ce domaine régalien qui est celui de la monnaie, elle a déjà acté un partage de sa souveraineté[2] pouvant aller, pour certaines compétences, jusqu'à un transfert de sa souveraineté aux autorités bruxelloises.

Ceci impose de revisiter les notions purement nationales d'autonomie stratégique et de souveraineté à un niveau plus global. Et la logique européenne qui prévaut maintenant au niveau économique, doit faire aussi l'objet d'un développement dans les domaines de la défense et de la sécurité, en en tirant toutes les conséquences.

 

L'impact de la crise financière

La crise financière et ses effets sur les budgets de défense devrait être perçue comme une opportunité pour opérer les rapprochements des outils de défense et de sécurité des Etats. S'il est relativement aisé de lancer des initiatives visant à rapprocher les « petits » pays, à l'exemple du BENELUX, le rapprochement entre Etats de plus grande importance est rendu plus difficile, car ils tiennent plus que les premiers à préserver leur autonomie nationale. A ce titre, l'exemple du traité franco-britannique de Lancaster House sera éclairant.

Les questions sont nombreuses. Que faut-il abandonner ? Que faut-il partager ? Avec qui ? A combien ? A quel niveau ? Questions épineuses, mais y-a-t-il encore le choix ? Le pire, au niveau national, serait, sous la pression des contraintes budgétaires, de continuer sur une logique de réductions homothétiques. Elle n'aurait plus aucun sens, une fois franchi le seuil minimum de capacités. Celles-ci deviendraient échantillonnaires et perdraient toute valeur opérationnelle.

Il faut accepter de partir sur une logique d'interdépendance choisie, donnant plus de visibilité à la défense européenne, renforçant la coopération et l'interopérabilité et permettant de retrouver une cohérence capacitaire à plusieurs. C'est déjà le cas pour nos engagements actuels (Libye, Mali) où la notion de souveraineté nationale a déjà évolué.

 

 

Le rôle des Etats-Unis

Le changement d'attitude des Américains vis-à-vis des Européens, initié par le discours de Robert Gates en juin 2011 devant l'OTAN[3], se confirme. Le pivot vers le Pacifique est une réalité et se traduit déjà par les faits, renforcement de la présence militaire américaine dans la région Asie-Pacifique, avec le déploiement de troupes en Australie, renforcement de la coopération militaire avec le Japon, et consolidation des liens militaires avec certains pays d'Asie, en particulier les Philippines et le Vietnam. Ceci pose la question, non pas du maintien du lien transatlantique qui n'est pas remis en cause, mais de l'acceptation des Européens, non plus de partager le fardeau, mais bien d'en prendre en charge une partie sans assistance américaine. D'ores et déjà les Américains ont annoncé le 16 janvier à l'OTAN qu'ils ne contribueraient plus au dessus de 50% aux différents paquets de capacités[4]. La réélection du Président Obama ne va qu'accentuer cette tendance. Plusieurs experts estiment qu'il pourrait diminuer le budget de défense davantage de ce qui est envisagé. Nous entrons dans une phase de concentration budgétaire à l'image des baisses enregistrées sur les trois décennies de fin de guerre des années 50, 70 et 80

[5]. L'exemple de l'appui américain pour notre action au Sahel sera alors intéressant à suivre.

 

 

 

Une OTAN à l'avenir incertain

 

 

L'OTAN est dans une situation paradoxale. Les succès remportés en Libye sont évidents mais ils laissent un goût d'inachevé, voire d'amertume, notamment avec la révélation de nombreuses fractures entre les nations au moment du montage de l'opération. Pour l'instant, les nations continuent à concentrer leurs efforts sur le conflit Afghan. Le transfert progressif des missions et des compétences à l'autorité afghane devrait permettre d'envisager à terme un retrait complet, à un horizon post 2015, peut-être plus tôt. Ces efforts des nations engagées ont été maintenus malgré la crise économique et les réductions des budgets de défense, au détriment du reste bien entendu.

L'OTAN s'interroge sur son ambition de l'après Afghanistan. Elle n'est pas prête à repartir pour une guerre expéditionnaire. Les Américains ont déjà annoncé leur baisse de participation en capacités et ils ne fourniront certainement pas les 2/3 des troupes dans le prochain engagement. Alors l'OTAN va-t-elle se focaliser uniquement sur sa mission principale, la sécurité collective basée sur l'article 5 ou élargir ses capacités à la gestion de crise, en se dotant d'une capacité civile ? Ces questions, qui ont déjà fait l'objet de nombreux débats, n'ont pas de réponse aujourd'hui.

Malgré tout, l'OTAN reste l'outil de la sécurité collective des nations européennes. C'est l'assurance vie qui leur a permis de vivre une période de paix sans précédent. Il n'y a pas pour l'instant d'autre organisation capable de prendre le relais.

Si son principal atout est la défense collective avec ses capacités de dissuasion nucléaire et de défense anti-missile, sa principale faiblesse, c'est de ne plus pouvoir continuer à disposer de capacités classiques suffisamment conséquentes, alors que les USA s'éloignent et que les budgets de défense européens s'effondrent. Et le principal risque, c'est que l'OTAN devienne une sorte d'agence globale de sécurité[6], dont le centre de gravité ne serait plus en Europe et à laquelle les nations auraient abandonné toute responsabilité en matière de défense. La France reste particulièrement vigilante sur le sujet.

Quand bien même l'OTAN se concentrerait sur la défense collective, le sujet de la défense anti-missile reste préoccupant. Les Américains dépensent en moyenne 12 G$ par an pour, en priorité, assurer la protection de leur territoire national[7]. Ils privilégient ensuite les théâtres asiatique et du Moyen Orient. Le théâtre européen ne vient qu'en dernier ressort et rien ne dit, qu'avec la réélection du président Obama, les Américains ne veuillent pas privilégier leurs rapports avec la Russie en réduisant leur ambition en défense anti-missile sur ce continent. Il faudra alors analyser la volonté des pays européens, politique et financière, de se doter de cette capacité en privilégiant une défense anti-missile de théâtre, telle que la France le propose.

 

Une défense européenne toujours en devenir

 

 

L'UE vit un autre paradoxe. Elle possède tous les outils pour devenir un acteur global de premier rang et elle n'arrive pas à faire entendre sa voix.

Grâce au traité de Lisbonne, elle a mis en place un système de relations extérieures qui a vocation à être performant. Il s'appuie sur un Service européen pour l'action extérieure (SEAE) très complet. Dans le domaine de la sécurité, les mécanismes de lutte contre le terrorisme, de réaction aux catastrophes naturelles ou d'origine humaine vont gagner encore en efficacité, en termes de planification, de réactivité et d'actions coordonnées. Les résultats obtenus par les opérations militaires de l'Union européenne, Atalante étant la dernière en date, ont démontré qu'en 10 ans, la PSDC était devenue une réalité. Au niveau capacitaire, l'initiative "pooling and sharing" lancée à Gand en septembre 2010, et qui n'est que la mise en œuvre par les 27 de la stratégie européenne de sécurité[8] de 2003, a permis de lancer en novembre 2011, onze chantiers considérés comme prioritaires par les ministres de la défense. Ils concernent indifféremment le ravitaillement en vol, le soutien médical, la formation, les munitions, les satellites de communication militaire ou l'ISR

[9].

Et pourtant, l'ambition affichée en 2003 et complétée en 2008 par la déclaration sur le renforcement des capacités[10], est loin d'avoir atteint son objectif. Le contrat opérationnel n'a pas été atteint. L'Europe de la défense est bien en panne. Elle a failli au moment des événements de Libye et elle n'a pas lancé d'opération militaire depuis 2008[11]. Et si les avancées capacitaires sont bien réelles, elles souffrent néanmoins de lenteur et de manque d'ambition. Est-ce dû à une frilosité générale des Européens, à un manque de volonté politique ou à un concours de circonstances lié principalement à la crise financière, qui a freiné toute velléité de l'Union européenne de développer la PSDC ? Ou alors, plus simplement, est-ce parce que la PSDC est trop jeune et manque encore de moyens et de visibilité ? Elle a certainement besoin de temps et plus sûrement, d'un soutien politique affirmé.

Il faut reconnaître que la notion de défense en tant que telle, et par là d'esprit de défense, ne correspond pas à la logique initiale de la construction européenne, basée sur une approche d'abord économique. Pierre Vimont, Secrétaire général exécutif du SEAE, disait dans une interview donnée au journal Le Monde du 2 mai 2012 que « le concept de puissance est contradictoire avec ce qui a été à l'origine de la démarche des Européens ». En d'autres termes, le projet européen a été généré à la suite du traumatisme provoqué par les deux guerres mondiales et il provoque encore de la méfiance à l'égard de toute notion de souveraineté européenne.

La tentation, sur la base de ce résultat décevant, serait de revoir à la baisse l'ambition européenne. Au contraire, il faut se poser la question de la lisibilité et du périmètre restreint de la PSDC. La vision d'avenir de l'Europe ne peut s'inscrire que dans une volonté politique partagée qui dépasse la simple capacité à gérer des crises, qui dépasse le simple cadre de la PSDC (actions extérieures) et qui vise à créer à terme une défense commune, comme cela a été rappelé dans le Traité de Lisbonne et qui serait donc l'expression de cette souveraineté européenne, malgré les traumatismes du passé. Nous manquons clairement d'une vision à long terme sur ce que devrait être la sécurité de l'Europe, en commençant par celle de ses citoyens.

Il faut donc développer un bras armé de la politique européenne sur la base d'une vision politique partagée de sa défense et sécurité qui :

-          envisagerait un niveau de souveraineté au niveau européen, tout en respectant les spécificités nationales ;

-          reposerait sur une capacité d'action collective s'appuyant sur la rationalisation des outils de défense nationaux, pouvant aller dans certains cas jusqu'à une logique d'intégration ;

-          serait validé par la notion de citoyenneté et d'esprit de défense au niveau européen, principalement pour les jeunes générations.

 

 

Conclusion

 

 

La France doit  intégrer une approche résolument européenne qui serve ses ambitions nationales. Elle s'est déjà engagée dans une logique de dépendance, voire d'interdépendance avec certain de ses partenaires, à l'exemple du traité franco-britannique. Les lacunes constatées pendant l'opération Harmattan en Libye n'ont été qu'un révélateur supplémentaire de lacunes capacitaires nationales déjà identifiées. La pression causée par la crise financière, même si nous devons la considérer comme passagère, doit être l'occasion d'envisager le principe d'autonomie stratégique sur une échelle plus large que l'échelle nationale. C'est le principe de la souveraineté partagée, ou co-souveraineté, déjà mise en œuvre au niveau économique.

 

Acteur principal de l'élaboration de la défense européenne, la France doit reprendre sa place de leader auprès des Etats-membres et contribuer à  « développer une culture stratégique propre à favoriser des interventions en amont, rapides et, si nécessaire, robustes » tel qu'élaborée dans la Stratégie européenne de sécurité de 2003. Or, il n'y a pas d'avancée sans leadership et c'est malheureusement le cas aujourd'hui. Cette action de leadership peut être ouverte à un cercle restreint de quelques pays, pouvant devenir le noyau dur de la défense européenne.

Pour y arriver, il existe une double voie :

-          par le haut, sur la base des valeurs communes de l'Europe, définir et développer une nouvelle stratégie, plus générale, qui doit aller bien au-delà de la PSDC actuelle, car celle-ci n'est plus cohérente aujourd'hui ;

-          par le bas, en parallèle, lancer des initiatives fortes qui rapprochent les outils de défense et de sécurité nationaux, sur la base d'engagement opérationnels prouvant que l'exercice n'est pas seulement théorique.

Cela implique une relance du processus complet de définition du besoin, de la manière d'y répondre au niveau des organisations, des Etats-membres ou au travers de coopérations bilatérales, multilatérales et régionales.

Cela pourra conduire par la suite à des chantiers de mise en cohérence des planifications de défense nationale, avec harmonisation du besoin, harmonisation des calendriers. Par voie de conséquence, des regroupements industriels pourront être opérés avec rapprochement et complémentarité des structures de recherche et de développement, en prenant en compte autant que possible le caractère dual.

Concernant l'OTAN, la France doit continuer à rappeler son attachement indéfectible au lien transatlantique et à la sécurité collective des nations, mission prioritaire de cette organisation.

La France doit multiplier les initiatives bilatérales et trilatérales, en s'appuyant sur un groupe d'Etats membres qui en ont la volonté et qui provoqueront un effet d'entraînement.

C'est alors qu'une nouvelle coopération UE-OTAN pourra alors se dessiner.

 

[1]  « Le modèle défini par le Livre blanc de 2008 n'est plus soutenable, malgré les efforts que l'Etat a consentis pour la défense et ceux des armées pour s'optimiser...Il faut en conséquence repenser nos ambitions. » Amiral E. Guillaud,  Commission de la défense nationale 10 octobre 2012

[2] Les métamorphoses de la souveraineté, 2011, Pauline MORTIER Thèse de doctorat : « Le processus de l'Union européenne entérine l'idée que la souveraineté de l'Etat est donc désormais partagée. Cependant, l'influence de l'Union va encore plus loin avec la notion de compétences exclusives puisque dans les domaines de compétences exclusives, l'Etat se trouve dépossédé de sa compétence et n'a plus les moyens d'agir ».

[3]Indeed, if current trends in the decline of European defense capabilities are not halted and reversed,  Future U.S. political leaders- those for whom the Cold War was not the formative experience that it was for me - may not consider the return on America's investment in NATO worth the cost”. 

[4] Cette décision agréée par les nations sera intéressante à suivre pour les paquets de capacités comme le ravitaillement en vol ou les moyens de renseignement, largement déficitaires chez les Européens

[5] Référence John M. Donnelly “Experts Project Future of Defense spending under Obama, Romney” 21 octobre 2012

[6] Référence aux déclarations du SG de l'OTAN, F Rasmussen, le 4 juillet 2012 à Chatham House : «  ...we need an Alliance that is globally aware. Globally connected. And globally capable”.

[7] A comparer avec les 250 M€ investis par l'OTAN pour le C2

[8] Stratégie européenne de sécurité page 13 : « recourir systématiquement à des moyens mis en commun et partagés permettrait de réduire les doubles emplois et les frais généraux et, à moyen terme, de renforcer les capacités ».

[9] Intelligence Surveillance and Reconnaissance

[10] Déclaration sur le renforcement des capacités page 1 : « ... l'Europe devrait être effectivement capable, dans les années à venir, ...notamment de déploiement de 60 000 hommes en 60 jours pour une opération majeure, ...de planifier et de conduire simultanément ... deux opérations importantes de stabilisation et de reconstruction, ...soutenue par un maximum de 10 000 hommes pour une durée d'au moins deux ans...»

[11] EUTM Somalia, lancée en 2010 n'est pas une opération mais une mission de formation

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