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Engagement opérationnel

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La paix n’est-elle pas une chose trop sérieuse pour être confiée à des casques bleus ?

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Par le CES Duplay

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La Force Intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL) fait figure d’opération modèle, au sein du département des opérations de maintien de la paix (DOMP) à New York. En 2013, elle a fêté ses 35 ans de présence au Liban, ce qui peut paraître surprenant pour une mission intérimaire. Par ailleurs, le Liban a connu depuis 2013 un regain de tension et donc d’intérêt sur la scène internationale, en raison notamment de la crise syrienne.

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Il apparait que la FINUL semble impuissante à poursuivre plus en avant la résolution de la crise. En réalité, elle ne peut pas aller plus loin aujourd’hui dans l’établissement des conditions d’un dialogue amenant à la paix. La solution est de nature politique.

 « La guerre est une chose trop sérieuse pour être confiée à des militaires » - Clémenceau

Fin politicien, Clémenceau connaissait parfaitement le rôle indispensable et premier du politique dans la définition des buts de la guerre. Qu’en est-il des fellow peacekeepers au Sud-Liban ? En effet, si les 10 000 casques bleus sont déployés légitimement et légalement au Sud-Liban pour établir un climat propice à la paix, la volonté politique indispensable au règlement d’un conflit y fait manifestement défaut..
Il est certain que l’utilité de la FINUL est avérée, et même encouragée sous différentes formes pour répondre à un équilibre international, économique et politique fragile. La communauté internationale y porte un intérêt  particulier, et en particulier la France, qui historiquement « assure son soutien indéfectible au Liban ». Par ailleurs, l’action de la FINUL est encouragée car elle permet de partager le fardeau de la sécurité collective. L’influence de la France se manifeste par sa place singulière au sein de la mission avec le Groupement Tactique Inter-Armes (GTIA) de la Force Commander Reserve (FCR) et le positionnement d’officiers insérés jusqu’au plus haut niveau de la FINUL (en particulier avec le chef d’état-major (Chief of Staff). Aux yeux de l’ONU elle conserve une position influente crédible. Aux yeux de son opinion publique, elle ne projette « que » 850 militaires. Un ratio coût/efficacité intéressant qui peut justifier en partie l’initiative affichée en juillet 2006 dans la rédaction de la résolution 1701.
Dans les faits, l’utilité de la FINUL est aussi acquise : il n’y a pas eu de reprise majeure des hostilités entre Israël et le Liban depuis juillet 2006, alors que le pays est un terreau propice au regain d’affrontements. Dans la zone d’opérations de la FINUL, la situation peut être qualifiée de calm, but tensed and impredictable, pour reprendre la phrase d’introduction des rapports de l’ONU. En réalité, c’est la portée politique des évènements qui leur donnent toute leur consistance. Dans la nuit du 6 au 7 août 2013, une patrouille israélienne a fait une incursion de 400 m en territoire libanais, entrainant un bref échange de coups de feu mais surtout une très vive activité politique[i]. Quelques mois plus tard, en décembre, suite à un départ de tir de roquettes dans la région d’El-Khiam, Israël a spontanément mais seulement réagit par un tir de 32 obus, sans gesticulation politique. Deux poids, deux mesures. Il ne s’agit pas tant de qualifier la gravité des faits que de juger de l’opportunité politique de les exploiter. Or si les parties ont intérêt à maintenir un niveau de tension minimum, elles n’ont en revanche pas intérêt à un regain de violence. Elles n’ont pas la capacité d’y faire face, occupées par d’autres fronts.
Si la grille de lecture de la FINUL se fait logiquement selon un axe nord-sud, c’est dans une direction ouest-est qu’il convient de prêter attention : l’action de la FINUL pourrait être remise en cause par les conséquences au Liban de la guerre en Syrie. Paradoxalement, alors que la crise syrienne du mois d’août 2013 a focalisé les projecteurs des médias sur la FINUL, celle-ci n’était en rien concernée. Certes, le risque d’actions de représailles ne pouvait pas être exclu, mais cette attention résulte davantage d’un amalgame : la FINUL a été interprétée comme l’outil militaire de l’ONU sur l’ensemble du territoire libanais. Or elle est légalement cantonnée au sud du Litani. Mais les circonstances ont pu mettre en défaut sa légitimité aux yeux de l’opinion publique : comme expliquer que 10 000 hommes sont concentrés sur la surface du plus petit des départements français, alors qu’à 80 km de Beyrouth, Damas cristallise l’attention internationale ? De plus, comment justifier cette concentration en force alors que l’ensemble du pays fait face à des difficultés structurelles pour garantir le fonctionnement normal de l’Etat (absence de gouvernement durable, crise économique sévère, difficultés sociales) avec une augmentation de près de 50% de sa population par des réfugiés syriens (si tant est qu’ils disposent du statut, un sésame !), et la reprise des attentats à Beyrouth Sud, pas moins de 8 en 6 mois. Cette réalité des circonstances qui s’imposent aux contingences du droit international nécessite de la volonté politique. Or, la règle du consensus onusien rend délicat la mise en œuvre d’une véritable volonté politique.
« Il n’y a pas de vent favorable pour celui qui ne sait pas où il va » - Sénèque
Si l’utilité de la FINUL n’est pas à démontrer dans l’établissement des conditions propices au règlement de la paix, elle reste confrontée à un manque de volonté politique, au point que les buts de la mission semblent flous. Quels sont les buts de paix de la FINUL ? Dispose-t-elle de la volonté et des moyens pour les mettre en œuvre ?
Par la nature et le fonctionnement même de l’ONU, la FINUL ne peut pas imposer sa volonté. Au mieux, elle sollicite (kindly request). Force de maintien de la paix, elle n’intervient que dans le respect strict de son mandat, dont l’interprétation et la mise en œuvre sont délicates. Dans un jeu de rapports de force à trois – officiellement avec Israël et le Liban – le périmètre de négociation de la FINUL est très étroit. La FINUL est au centre des discussions entre Israël et le Liban qui ne se parlent pas, tout en s’attachant à respecter scrupuleusement son mandat au risque d’être taxée de parti-pris. Le force commander cherche donc à établir les conditions d’un dialogue sur le terrain. Au niveau politique, c’est l’UNSCOL (United Nations Special Coordinator for Lebanon) qui coordonne l’action politique sur l’ensemble du Liban. Or cette dualité génère des contradictions qui peuvent entrainer un certain immobilisme.
D’autre part, la contribution des nations aux opérations de maintien de la paix peut être une contrainte pour le commandement, en particulier en situation de crise. La crise syrienne du mois d’août 2013 a été significative à cet égard. Lors des crises, les nations semblent davantage soucieuses de montrer leur bonne volonté que leur ferme volonté à les résoudre. C’est une difficulté majeure pour le commandement de l’opération.
Par ailleurs, l’action de la FINUL reste complexe par la situation des faits : Le Liban et Israël sont encore officiellement en guerre. Aucune paix n’a été signée depuis 2006. Aussi, le rôle premier de la FINUL consiste à surveiller la fin des hostilités, le long d’une ligne imaginaire dont le tracé sur la carte prête déjà à interprétation et dont la réalité conduit à des tensions saisonnières autour des zones dites « réservées ». D’un côté, l’annexion par Israël du village de Ghajjar est une violation reconnue de la résolution 1701, qui mériterait de s’asseoir sérieusement autour de la table des négociations. De l’autre, en fonction de la saison, les tensions se cristallisent sur la cueillette des olives, les chasseurs ou les bergers qui traversent la zone des fermes de Chebaa… Finalement, la crédibilité de la FINUL est mise à mal, et elle ne sert qu’à couvrir, par une empreinte au sol conséquente, un espace tampon entre les belligérants. En revanche, il lui serait très difficile de résister à une reprise des hostilités, en particulier si Israël le décidait.
Unité de temps, d’action et de lieu : le nécessaire mission chief of staff.
La FINUL rencontre enfin une difficulté supplémentaire, au-delà d’une volonté politique confuse qui trouble son action. La structure de la FINUL ne permet pas de coordonner l’action de la mission et donc d’être efficace. Les principaux pays contributeurs en ont pleinement conscience, et à l’initiative à nouveau de la France, une revue stratégique des missions a été conduite. Pour la FINUL, la logique budgétaire devient un levier d’action qui prime devant la nécessité opérationnelle, car il n’y a pas de coordination entre les piliers politique, militaire et soutien.
Les missions de l’ONU, dont la FINUL est souvent citée comme étalon-test, s’articulent autour de ces trois piliers que sont la direction des affaires politiques et civiles, le pilier militaire et la direction du soutien. A la tête de cet ensemble, et uniquement pour la FINUL, un officier général est commandant de la force et chef de mission. Son état-major est militaire, et il ne coordonne pas les autres piliers. Il n’y a donc pas d’outil de conception et de conduite de l’opération qui intègre à la fois le volet militaire et civil, en s’appuyant sur des moyens adaptés. Dans les faits, seul le pilier militaire possède la culture de la planification et de la conduite des opérations. Mais il est très largement handicapé par son amnésie chronique : là où un fonctionnaire civil de l’ONU est en place pour plusieurs années, les contingents et l’état-major sont perpétuellement en rotation ! Cette absence de coordination des piliers – rôle qui serait dévolu à un mission chief of staff – conduit à des rapports de force particuliers qui imposent à chacun de définir et défendre son périmètre. Il y a une tentation logique d’ingérence du pilier politique dans les affaires militaires compte tenu de la phase de stabilisation actuelle, renforcée par la capacité d’influence dont il dispose auprès des agences de l’ONU. D’un autre côté, le soutien s’impose en arbitre budgétaire aveugle, qui ne possède aucune faculté d’anticipation mais répond instantanément au besoin exprimé. Au milieu, le pilier militaire se porte garant de la stabilité de la zone d’opération.
La pluralité des acteurs et des doctrines empêche un fonctionnement correct de la FINUL.
Si le fonctionnement de l’ONU, comme l’OTAN, est normé par des procédures, contrairement à cette dernière, il n’existe pas de doctrine d’emploi des forces propres à l’ONU au niveau d’un théâtre. Le concept de bataillon d’infanterie a été développé il y a quelques années (sous l’influence de la France), mais les procédures se sont fortement inspirées de l’OTAN, de culture occidentale. Le fonctionnement s’en trouve ralenti, lorsqu’il faut faire travailler des bataillons indonésiens, népalais et gabonais aux ordres de commandant de secteur italien et espagnol. D’autant plus que si l’OTAN impose de répondre à un standard de formation pour permettre  l’interopérabilité, l’ONU est davantage une école de formation pour les pays qui n’ont pas les moyens de se bâtir une armée.
La paix est donc bien une chose trop sérieuse pour être confiée uniquement à des casques bleus. Il doit y avoir un investissement politique qui va au-delà de l’affichage international, ou alors à terme, cela se retournera contre les nations contributrices. L’ONU reste aujourd’hui la seule organisation légitime au regard de la communauté internationale, mais elle repose sur des fragilités structurelles comme le démontre la FINUL. Pour autant, celle-ci semble ne pas pouvoir aller plus loin, tout en étant la seule solution acceptée et acceptable. Le politique doit réellement s’investir dans la résolution de la crise. 35 ans d’intérim, pourrait-t-on l’envisager sur l’ensemble des interventions de l’ONU ?




[i] Il s’agit de la première incursion en territoire libanais depuis 2006, reconnue par les parties.
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