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La retenue à la source en France: chimère ou procédé d'avenir?

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Par le Commissaire commandant FANNY FIANT

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La forte contrainte budgétaire pesant actuellement sur l’État français rend indispensables à la fois la maîtrise des dépenses publiques et la garantie des rentrées fiscales. Faisant figure d’exception dans le paysage international, le système fiscal dit «à la française» est une nouvelle fois sur la sellette, remettant notamment en question le mode de recouvrement de l’impôt sur le revenu, se révélant trop souvent inefficace et coûteux à mettre en œuvre.

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Force est de constater les efforts significatifs consentis depuis quelques années par l'État français, afin d'optimiser la gestion des finances publiques et de permettre notamment la réalisation des critères de stabilité dictés par l'Union européenne. En effet, si la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) et la révision générale des politiques publiques (RGPP), lancées par Monsieur le Président Nicolas Sarkozy après son élection en 2007, visent notamment à l'optimisation de la gestion et de la dépense publique, la loi de finances pour l'année 2011 ainsi que la nouvelle loi de programmation des finances publiques (2011-2014) sont résolument orientées vers la réduction du déficit public et, à terme, de la dette publique.

Maintes fois remis en question, l'impôt sur le revenu (IR) «à la française» est devenu pour certains trop complexe, en particulier en raison de la multiplication des dépenses fiscales[1], mais également insuffisamment efficace eu égard à l'importance des coûts de gestion pour l'État et aux difficultés liées au recouvrement. En effet, il appartient à l’État, dans un constant souci de maîtrise de la dépense publique, de défendre la ressource fiscale et de la prélever au moindre coût pour le contribuable. Le prélèvement ou retenue à la source peut, à ce titre, constituer un mode de recouvrement plus efficace et moins coûteux à mettre en œuvre.

Il s'agit d'un «mode de recouvrement de l’impôt consistant à faire prélever son montant par un tiers payeur, le plus souvent l’employeur ou le banquier, au moment du versement au contribuable des revenus sur lesquels porte l’impôt»[2]. La France est, avec la Suisse et Singapour, un des seuls pays développés à ne pas prélever à la source l’IR. Pourtant, à l'aune des expériences menées par les autres nations développées, il apparaît que ce dispositif pourrait présenter de nombreux avantages, aussi bien pour l’administration fiscale que pour les contribuables. En effet, ce système favorise l’acceptabilité de l’impôt par le contribuable puisqu'il est relativement «indolore» et simplifie la relation avec l'administration fiscale. De plus, dégagé de la contrainte temporelle actuelle (décalage d'un an entre le paiement de l'impôt et les revenus sur lesquels il porte), il permet de relier plus étroitement les variations de l’impôt à celles du revenu[3] et de pouvoir bénéficier plus rapidement des nouvelles dispositions fiscales.

À ce titre, de nombreuses études menées au cours des vingt dernières années concluent toutes à la nécessité de mettre en place en France dès que possible ce mode de recouvrement de l'IR, permettant de constater des retombées macroéconomiques positives non négligeables. En effet, les différents calculs opérés prévoient non seulement un surplus de recettes fiscales pouvant aller de 0,5 milliards d'euros à 2,5 milliards d'euros par an, mais aussi un effet contracyclique renforcé par le rôle de stabilisateur automatique joué par l'IR. Ainsi, les recettes seraient plus dynamiques en phase de croissance (et les prélèvements allégés dans le cas inverse), ce qui permettrait de contenir l'inflation et d’améliorer le solde budgétaire pour désendetter l'État. Par ailleurs, la retenue à la source, allégeant la tâche de l’administration fiscale et, par conséquent, diminuant le nombre de fonctionnaires dédiés à cette mission, permettrait de répondre aux objectifs fixés par la RGPP.

Il est possible de considérer que la mise en avant par l'administration fiscale du paiement des impôts par prélèvement mensuel, se substituant petit à petit au paiement par tiers provisionnel, constitue un premier pas. Ce prélèvement permet au contribuable français de gérer efficacement le budget familial et à l'administration fiscale d'enregistrer de meilleures recettes fiscales (régulières et au recouvrement facilité). Il reste néanmoins la problématique du décalage temporel entre la constitution des revenus et leur fiscalisation.

Dans son étude économique de la situation de la France en 2005, l'OCDE rappelait que le système fiscal français dans son entier présente des singularités qui peuvent à elles seules expliquer l'absence de retenue à la source en France. Il en est ainsi de la complexité de l'impôt sur le revenu (organisation de l'impôt sur le revenu autour de l'unité familiale, multiplication des exemptions et des abattements en France alors qu'ils n'existent pas ailleurs). De plus, l'histoire a montré que la sensibilité des Français vis-à-vis de la fiscalité apparaît plus élevée que dans d'autres pays. Ainsi, la révolution française n'est-elle pas liée étroitement à une problématique fiscale et, notamment, à la levée des impôts et à leur bonne ou mauvaise utilisation par l'administration?

Cependant, une des raisons majeures ayant freiné la mise en place de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu en France, et invoquée par la majorité des contribuables interrogés, réside dans la question de la confidentialité fiscale, puisqu'un tel mode de recouvrement de l'impôt permettrait à un tiers payeur de connaître des données personnelles et financières tenant au secret fiscal. Il ne faut pas négliger la dimension psychologique de ce changement sur le contribuable français (baisse du salaire net, effets sur le consentement à l'impôt). Une autre raison tient dans l'existence d'un risque d'évasion fiscale lors de l'année de transition (année du passage de l'ancien au nouveau système). En effet, si le passage à la retenue à la source se faisait en 2012, le contribuable aurait payé en 2011 l'IR de 2010 et paierait en 2012 un impôt fondé sur les revenus de l'année en cours; ainsi les revenus de l'année 2011 ne généreraient pas d'impôts à collecter.

De plus, comme le rappelle Pierre Beltrame[4], la retenue à la source imposerait non seulement aux entreprises de réorganiser leurs applications informatiques de traitement des salaires, mais également d'affecter des personnes en renfort afin de se consacrer à cette nouvelle tâche. Il en résulterait alors des coûts supplémentaires difficilement soutenables dans le contexte économique actuel. Par ailleurs, ce mode de recouvrement ajouterait une nouvelle différence entre les salariés et les non-salariés. Enfin, dans un article du 27 avril 2006, le président de l'association «Liberté chérie», Vincent Poncet, signalait que «moins les citoyens auront l’impression de payer des impôts, plus ils auront la sensation de la gratuité des services publics. Ainsi, ils demanderont toujours plus de services. Enfin, pour payer tous ces services, les impôts augmenteront, et à ce moment-là, il n’y aura aucune résistance, car les citoyens n’auront plus l’impression d’avoir à payer des impôts». Il ajoutait également, «l'État préfère que vous n’ayez pas conscience du montant d’argent qu’il vous prend», le prélèvement à la source dissimulant, selon lui, la pression fiscale.


Si la nécessité de la contribution commune est reconnue par l'article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, il appartient cependant à l'État de favoriser son acceptation par le contribuable. Il apparaît donc, au moment de modifier le mode de recouvrement de l'impôt, indispensable de prendre toutes les mesures afin de répondre au mieux aux appréhensions mentionnées ci-dessus. Ainsi, la retenue à la source de l'IR devrait respecter quatre principes:


·       la confidentialité: les données relatives à la vie privée du salarié ne doivent pas être connues de l’employeur chargé de collecter l’impôt, et toute divulgation doit être sanctionnée. Ainsi, un taux moyen de prélèvement est envisagé, permettant, selon la commission nationale informatique et libertés, de garantir cette confidentialité puisqu’il révèle peu d'informations sur la composition du foyer fiscal, le niveau des revenus annexes ou le niveau des dépenses fiscales applicables;


·       la neutralité budgétaire: elle ne doit pas modifier les recettes fiscales de l'État, imposant un «recyclage» des recettes nouvelles. Ainsi, concernant l'année de transition, le rapport remis par messieurs Bébéar, Viricelle et Auvigne en 2007 au ministère de l'Économie et des finances proposait de ne pas la fiscaliser, facilitant d'autant l'acceptabilité de la réforme. Interrogé sur ce point, Thierry Breton déclarait accueillir favorablement cette proposition au motif que le passage au prélèvement à la source offrait des marges de manœuvre«pour rendre tous les français financièrement gagnants», cette exonération devant s'accompagner d'un dispositif spécifique de contrôle afin d'éviter tout abus de la part des contribuables (optimisation fiscale);


·       la simplicité: pour le contribuable, la retenue mensuelle opérée sur le salaire devrait apparaître clairement (tout comme le montant cumulé), et les régularisations périodiques indispensables devraient être rapidement effectuées. Par ailleurs, il s'agirait, pour l’employeur, de lui permettre de prélever l’IR sans que cela constitue pour lui une charge trop importante, qu’il s’agisse du calcul des prélèvements individuels ou des modalités de reversement mensuel à l’administration fiscale. La retenue à la source appliquée aux revenus du salarié pourrait ainsi être adossée à un circuit de recouvrement déjà existant (recouvrement assuré par l'administration fiscale ou par les URSSAF), mais nécessiterait une identification fiable et sécurisée des contribuables (numéro de sécurité sociale ou identifiant fiscal distinct);


·        l'égalité de traitement des revenus des actifs salariés ou retraités et non-salariés par le paiement d'acomptes ajustables en cours d'année.

Ainsi, le système qui pourrait être adopté consisterait en une retenue à la source effectuée par l'employeur sur le salaire versé à son salarié selon un taux de référence fourni par l'administration fiscale (en fonction par exemple des revenus déclarés par le salarié pour l'année précédente). Chaque contribuable continuerait néanmoins à remplir sa déclaration d'impôt, afin d'ajouter aux revenus salariés les autres revenus perçus et d'informer l'administration en cas de changement durant l'année fiscale. L'impôt théorique ainsi calculé aboutirait à la régularisation par l’administration de la situation au regard des acomptes déjà versés par le contribuable. Il appartient aujourd'hui aux pouvoirs publics de prendre les mesures nécessaires et d'effectuer l'indispensable effort de communication envers les contribuables français afin de faire accepter ce nouveau mode de recouvrement et de lever toutes les appréhensions qu'il suscite. De plus, en complément des avantages non négligeables pouvant être apportés par ce système, aussi bien pour l'administration fiscale en matière de collecte des recettes fiscales que pour le contribuable, la retenue à la source en matière d'IR, se révélant compatible avec la règle de l’imposition par foyer fiscal, pourrait être mise en œuvre à législation constante

[5]. Néanmoins, il conviendrait de repenser l'organisation du contrôle puisqu’il s’agirait de contrôler le respect des obligations fiscales non seulement du contribuable salarié, mais aussi de son employeur.




[1] Allègements fiscaux créés par des lois fiscales.

[2] www.vie-publique.fr «Qu'est-ce-que le prélèvement à la source?»

[3] Rapport d'information Assemblée Nationale n°1978, 14/10/09, M. Warsmann «chaque année, environ cinq millions de foyers imposables connaissent une forte variation de leurs revenus (décès, maladie, divorce, naissance d'un enfant, perte d'emploi, etc.)»

[4] P. Beltrame «La fiscalité en France», Hachette 2007, 13ème édition.

[5] Rapport Assemblée nationale n°1978 du 14/10/09 M. Warsmann, précédemment cité, mais aussi rapport de M. Bébéar, Viricelle et Auvigne (03/ 2007) «Les modalités de mise en œuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu en France», avis non partagé par M. Migaud, dans son rapport à l'Assemblée nationale n°3779 du 13/03/07, qui milite pour une réforme profonde de l'IR.


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