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Relations internationales

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Politique de sécurité et de défense européenne: est-il possible d’accorder les violons européens?

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Par le Commandant Stéphane REIX

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L’auteur s’interroge sur les difficultés que l’Union européenne rencontre pour parler d’une seule voix sur les problématiques liées à sa sécurité et à sa défense, en l’absence d’une réelle vision politique commune.

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En 2007, le traité de Lisbonne a créé le service européen pour l'action extérieure avec, à sa tête, le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, au carrefour entre les États et les institutions européennes, en qualité de vice-président de la Commission et de président du conseil des affaires étrangères. L’objectif était de rendre l’Europe audible sur la scène internationale. Le 1er décembre 2014, Mme Federica Mogherini a succédé à Mme Catherine Ashton à ce poste clef, aisé à tenir dans un contexte apaisé et sans menaces directes. Mais dès novembre 2013, la crise armée ukrainienne a rappelé à l’Europe que la paix n’est pas un acquis éternel. En ajoutant l’essor fulgurant de Daesh au Moyen-Orient, autre surprise stratégique, la politique étrangère commune de l’Union européenne (UE) fait face à de grands défis. Cependant, et en dépit de l’émotion suscitée par les attentats de Paris, la cacophonie européenne se poursuit aujourd’hui dans le traitement de l’immigration et de la lutte contre le terrorisme. Des divergences existeront toujours, car les États gardent toute leur souveraineté en matière de politique étrangère et de sécurité. Mais seule une réelle vision politique européenne commune, avec des actions concrètes, donnera du sens et de l’énergie à cette politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qui, pour être efficiente, a besoin d’un chef d’orchestre, mais surtout d’une partition à jouer.

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Le chef d’orchestre


Au plus fort de la crise ukrainienne, les regards se sont davantage tournés vers Mme Angela Merkel que vers Mme Ashton ou M. Donald Tusk, le président du Conseil européen réunissant les chefs d'État ou de gouvernement. Oui, l’Europe a réagi et a adopté des sanctions, notamment économiques, à l’encontre de la Russie. Mais dans l’action, Berlin ou Paris ont éclipsé Bruxelles. Pourtant, la politique de sécurité et de défense commune est définie par le Conseil de l'Union européenne, composé des ministres des gouvernements de chaque État membre. Mais, les décisions devant être prises à l’unanimité pour chaque crise rencontrée, les gouvernements nationaux exercent de fait un contrôle étroit et permanent sur la PSDC et sur son haut représentant, qui ne peut pas s’appuyer sur des objectifs clairs et ambitieux ainsi que sur des règles préétablies pour prendre des initiatives. C’est un chef d’orchestre sans partition. La haute représentante est ainsi au cœur de la diplomatie et de la sécurité européenne, mais elle doit tenir un rôle d’équilibriste. S’il doit y avoir un chef d’orchestre, cela doit être elle. Cependant, pour qu’il y ait une partition à jouer, encore faut-il qu’un consensus politique émerge entre les États membres, avec des objectifs compatibles.

Les attentes d’une politique de sécurité et de défense


Née d’une volonté politique au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’Union européenne s’est révélée être un outil efficace pour construire une paix durable sur un continent «historiquement ravagé par les guerres», pour reprendre les mots de l'ancien président français Valéry Giscard d'Estaing. Même si le traité de Lisbonne a élargi le spectre d’actions de la PSDC, avec notamment des missions de conseil et d'assistance en matière militaire, la politique européenne de défense reste avant tout une politique de gestion des crises, héritière des missions de Petersberg, où l’Europe agit souvent en réaction et à bas niveau. Au sein de l’UE, les volontés sont parfois divergentes. Lors de la troisième guerre du Golfe[i], en 2003, la France et l’Allemagne ont adopté une position très éloignée de celle des États membres signataires de la Lettre des Huit qui ont participé, pour certains d’entre eux, au conflit. Mais afficher ainsi ses divisions empêche l’UE de peser en tant qu’entité politique sur les événements. Aujourd’hui, la question du positionnement de l’UE vis-à-vis de l’OTAN est centrale. Certains membres de l’UE voudraient s’appuyer davantage, voire uniquement, sur cette organisation militaire afin d’assurer leur défense collective pour éviter d’inutiles doublons. Mais le différend territorial entre la Turquie, membre de l’OTAN, et Chypre, membre de l’UE, ainsi que les relations détestables entre la Turquie et la Grèce, empoisonnent les relations UE-OTAN parfois instrumentalisées, et engendrent des blocages politiques qui compliquent tout rapprochement. Le dépassement d’une opposition stérile entre OTAN et UE est la clé d’un partenariat efficace qui passe par la recherche de complémentarités. C’est l’esprit du processus de «Berlin plus» qui, selon la déclaration du sommet de l’OTAN de Berlin en 1996, vise à «permettre l'accès aisé de l'Union européenne aux moyens et capacités collectifs de l'Alliance pour des opérations dans lesquelles l'Alliance dans son ensemble ne serait pas engagée militairement en tant qu'Alliance». La mission de stabilisation European Union Force Althéa, en Bosnie-Herzégovine, œuvre dans ce cadre. Mais force est de constater qu’en Ukraine, ni l’OTAN, ni l’UE ne se sont engagées militairement malgré les velléités de certains États de l’Europe de l’Est qui auraient souhaité une démonstration de force. Tous ces débats internes à l’UE restent inévitables, car les États membres gardent leurs prérogatives concernant la définition et l’emploi de leur outil de défense. Mais ces débats, nécessaires en démocratie, ne doivent pas devenir bloquants, d’où l’importance de se mettre d’accord par avance sur ce que les États membres souhaitent accomplir ensemble. C’est l’objet même d’une politique commune. Pour être efficace, celle-ci doit cependant se débarrasser des ambiguïtés diplomatiques, qui servent souvent à camoufler les désaccords et se révèlent dans la crise en restreignant l’action.

Une délicate coopération


Le budget de la politique étrangère et de sécurité commune représente environ 0,2% du budget total de l’UE, soit un peu plus de 334 millions d’euros pour 2014. Paradoxalement, avec la crise qui devrait inciter à coopérer, les Européens ont du mal à traduire cela dans les faits. Le ministre français de la Défense, Jean-Yves Le Drian, a ainsi déclaré lors d’une réunion informelle des ministres de la défense de l’UE à Riga, le 19 février 2015, qu’il faut «agir avec une plus grande solidarité en permanence». Il faisait référence aux difficultés rencontrées pour monter l’EU Military Advisory Mission, composée d’une soixantaine de militaires, en République centrafricaine. De plus, il existe une très grande hétérogénéité dans les moyens financiers consacrés aux capacités militaires entre les différents États membres. Ceux qui participent le plus à cet effort de défense voudraient que le fardeau soit mieux partagé. Lors de sa conférence de presse semestrielle à l'Élysée, le 18 septembre 2014, François Hollande  rappelait: «Une étape doit être franchie pour que les efforts soient coordonnés, le fardeau partagé». Un instrument a bien déjà été créé en 2004 pour financer les coûts communs nécessaires à la mise en œuvre des opérations de l'UE: le mécanisme Athéna. Mais il est limité par sa complexité de mise en œuvre et ses possibilités de financement, car il est le fruit d’un compromis entre ses partisans et ses détracteurs lors de sa création en 2004.

Le traité de Lisbonne affiche de grandes ambitions en matière de sécurité et de défense avec pour objectif le développement d’une défense européenne. Il donne également la possibilité aux États membres qui le souhaitent de mettre en commun leurs capacités de défense sous la forme d'une coopération structurée permanente. Les États membres qui y participent s'engagent à atteindre certains objectifs: budgétaires, capacitaires, opérationnels ou industriels. Lors des votes sur des questions sensibles, comme la sécurité, les décisions sont prises à l'unanimité. Cela signifie qu'un seul pays peut opposer son veto et tout bloquer. Cette extrémité est rarement atteinte, mais dans les débats, la menace de la ligne rouge qu’un État ne souhaiterait pas franchir favorise le règne du consensus mou. Nous avons aujourd’hui le même mode de fonctionnement à vingt-huit qu’hier à douze. Dans un domaine qui demande de la réactivité et de l’adaptabilité, cela constitue un handicap. Au sein de l’agence européenne de défense, c’est le vote à la majorité qualifiée qui s'applique dans les processus décisionnels. Même si les enjeux sont ici différents, cela constitue un axe de réflexion qu’il semble difficile d’ignorer, tant que les prérogatives nationales des États membres ne sont pas menacées. Cela pourrait être le cas lors du lancement d’une nouvelle mission de l’UE ou pour le vote d’un financement d’une opération avec le mécanisme Athéna. Il ne s’agirait pas d’obliger un pays à intervenir, mais d’éventuellement donner la possibilité à ceux qui le veulent de le faire, ensemble et avec le drapeau de l’UE.

La vision politique européenne


Le haut représentant a la possibilité de faire des propositions dans le domaine de la PSDC, mais ne peut pas prendre d’initiatives en dehors de son mandat. Les intérêts stratégiques de l'Union et les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune sont d’abord identifiés par le Conseil européen, puis mis en œuvre par le Secrétariat du Conseil de l'UE et la Commission. Agissant sous le contrôle des gouvernements nationaux, l’UE possède un large éventail d'outils de gestion de crises, civils et militaires, qui en fait un acteur global potentiel sur la scène internationale et lui donne la capacité de développer une politique étrangère et de sécurité européenne. Mais l’UE se trouve régulièrement contrainte par les autorités politiques des États membres qui la mettent sans cesse en avant: «L’Europe devrait…», sans lui donner le cadre nécessaire avec des objectifs concrets agréés et les moyens afférents. La crise des migrants que traverse aujourd’hui l’Europe illustre parfaitement cette contradiction. Le monde politique réclame «plus d’Europe», pour une meilleure coordination, pour être plus efficace et apporter une réponse globale, mais, in fine, chaque État refuse de s’accorder sur une politique d’immigration commune et fait ce qu’il estime être le mieux pour lui. Les États agissent séparément, marginalisant l’Europe qui n’a pas une vision politique agréée, mais vingt-huit visions différentes. Coopération et souveraineté ne sont pas incompatibles; cependant, une des raisons des difficultés de la PSDC est qu’il faudrait, pour qu’elle soit pleinement efficace, que les États acceptent de perdre une partie de leur liberté de décision, sous certaines conditions et dans un cadre prévu. Alors, seulement, une réelle vision politique commune pourrait émerger. Seuls des enjeux majeurs parviennent à mobiliser les Européens car, paradoxalement, l’Europe avance lorsqu’elle est confrontée à un échec, comme cela avait été le cas dans les Balkans. Entre le terrorisme islamiste qui a touché l’Europe en son cœur avec les attentats de Paris, et les flots de réfugiés qui frappent à ses portes, l’Europe est confrontée à des défis majeurs, peut-être vitaux. Un des principaux obstacles à la définition d’une vision politique commune réside dans la perception de la menace qui diffère selon qu’on se situe à l’ouest de l’Europe ou à l’est. La perception des menaces et des intérêts vitaux reste très nationale, ce qui explique les craintes des États concernant la perte de souveraineté résultant d’une politique commune de défense. Le terrorisme islamiste de Daesh constitue sans ambiguïté une menace transnationale pour toute l’Europe. La réponse apportée par l’UE dépendra de ce que les Européens seront prêts à abandonner en matière de souveraineté nationale pour y faire face ensemble, ainsi que de la confiance qu’ils s’accordent mutuellement.
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Le concept de défense commune est apparu en 1998 lors du sommet de Saint-Malo, avec la naissance de la PSDC. La première opération de l’UE a été lancée il y a seulement une douzaine d’années: l’opération Artémis, en République démocratique du Congo. Il n’est pas étonnant que l’UE, jeune entité politique, peine parfois à faire entendre sa voix face aux États membres sur des sujets sensibles liés à la sécurité et à la défense. L’idée ambitieuse d’avoir une défense commune respectant une logique purement intergouvernementale semble difficile à réaliser à l’heure actuelle. Une vision politique commune en matière de sécurité nécessite de clairement identifier les menaces qui concernent l’Europe et les intérêts que l’Union européenne entend défendre. Ces intérêts collectifs de sécurité, comme la lutte contre le terrorisme ou la criminalité organisée, doivent permettre de dépasser les limites imposées par la souveraineté des États dans un domaine régalien et politiquement sensible: la sécurité et la défense. Néanmoins, avant de répondre au souhait de Jean-Claude Junker, exprimé le 8 mars dernier dans le journal allemand Welt am Sonntag, de doter l’UE d’un ensemble d’instruments pour sa défense, en mettant notamment «en place une force européenne de défense volontaire et permanente, dotée de ressources provenant des États membres qui souhaitent y participer», il semble nécessaire au préalable de s’accorder sur l’utilisation de ces instruments et définir, ainsi, la partition à jouer sous la conduite du chef d’orchestre en la personne du haut représentant. N’oublions pas que c’est la cohésion, fondée sur la confiance et la solidarité, qui permet à un groupe de musiciens de devenir un orchestre.



[i] La première guerre du Golfe a opposé de 1980 à 1988 l’Irak et l’Iran. La seconde a opposé l'Irak à une coalition de 34 États soutenue par l'Organisation des Nations unies, entre 1990 et 1991.
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